臺北高等行政法院101年度訴字第1091號判決

裁判字號：臺北高等行政法院101年訴字第1091號判決

裁判日期：民國101年11月15日

裁判案由：衛星廣播電視法

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1091號101年11月1日辯論終結原告優視傳播股份有限公司代表人 賴弦五 （董事長）訴訟代理人 王子瑜 律師被告國家通訊傳播委員會代表人 石世豪 （主任委員）訴訟代理人 黃睿迪
陳小蘭 上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國10
1年5月11日院臺訴字第1010130077號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件起訴時被告之代表人原為 蘇蘅 ，嗣於本件訴訟程序進行中變更為石世豪，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告經營優視親子台頻道，原領衛星廣播電視事業執照有效期至民國100年11月27日屆滿（下稱原執照），原告於100年5月27日向被告申請換發執照，經被告依衛星廣播電視法第6條第2項、同法施行細則第4條、行政程序法第93條第1項前段及第2項第3款規定，以100年12月20日通傳營字第10000241120號函附負擔許可原告換發執照，執照有效期限自100年11月28日起至106年11月27日止，附款內容為自101年6月1日起第1年新播之兒少自製節目（含合製及委製，不含外購）時數不得低於390小時，且每週不低於5小時，並每年增加20小時，至第5年（即105年6月1日）起新播之兒少自製節目（含合製及委製，不含外購）時數不得低於470小時（下稱系爭附款）。上揭負擔未切實履行時，被告得依行政程序法第123條第3款規定廢止許可處分。原告不服系爭行政處分附負擔附款，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠本件原告得單獨就原行政處分附負擔附款訴請撤銷：
依司法院釋字第546號解釋意旨反面解釋，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，經審議或審判之結果，並非無從補救，亦非無法回復其法律上之地位或其他利益者，即難謂無進行爭訟而為實質審查之實益。又依舉重以明輕之法理，行政處分如當事人因該處分之撤銷而有可回復之法律上利益時，仍應許其提起撤銷訴訟，尚難以其欠缺權利保護之訴之利益，而逕予駁回（最高行政法院98年度判字第1190號判決意旨參照）。準諸前開解釋及判決意旨，足認本件原告尚有可回復之法律上利益。爰此，本件原告提起撤銷該行政處分附負擔附款之訴願，確有其實益。又系爭附款係屬附負擔附款，乃係對當事人之規制，原為獨立之處分，學說上均認附負擔之附款得單獨訴請撤銷，合先陳明。
㈡本件原處分所適用之法令，未賦予被告為附負擔附款之裁量權，原處分所為本件附負擔附款之裁量，要屬違法：
⒈按附負擔附款，係在行政處分主規範外之規範條款，來補充
、形成及限制主規範之內容。行政處分之附負擔附款既是主要處分內容之附款，其基本原則亦應遵守法令之規定，尤以法律之授權為必要。又附負擔之附款之內容，係裁量權之行使，故如有逾越權限或濫用權力之情形，例如其附款違背行政處分之目的，或與該處分之目的不具正當合理關聯（行政程序法第94條參照），依行政訴訟法第4條第2項規定，即係違法。按原處分所為本件行政處分所適用之法律，即衛星廣播電視第6條第1項法第6條第2項及行政程序法第93條第1項前段及第2項第3款規定，該法條所稱「有裁量權時」，即指為行政處分所適用之法律有授權得為除准駁裁量外之附負擔附款之情形，本件既原處分所適用之衛星廣播電視法第6條僅授予被告准駁之裁量，而並無授予被告附負擔附款之裁量，顯見原處分所為負擔之附款，係違法。
⒉又本件被告謂其係依行政程序法第93條為本件負擔之附款，
惟查行政程序法第93條第1項前段及第2項第3款規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。…」，該法條所稱「有裁量權時」，即指為行政處分所適用之法律有授權得為除准駁裁量外之附負擔附款之情形，本件原處分所適用之衛星廣播電視法第6條不論依其明確之文義解釋或其他解釋法律之方法，似僅賦予被告得為准駁之裁量處分而非得為准駁外亦得為附款之裁量權。又參中央法規標準法第5條及第6條之規定可知，本件原處分所為之附負擔附款，係侵害人民權利之侵益處分，在無法律依據下，自屬違法而應撤銷，庶免有違行政法上法律優先原則、法律保留原則、依法行政及禁止恣意原則。而並無授予被告附負擔附款之裁量，顯見原處分所為負擔之附款，係違法。
㈢本件原處分應係形成處分，依法不得為附款，原處分竟為附負擔之附款，其附款自應撤銷：
本件為依法需基於特定人之申請，始得做成之行政處分，需申請之處分通常是形成處分，而形成處分既係「形成」一個新的法律關係，因此其性質上不得為附款，蓋此有礙法律安定性之故，且基於申請而為之行政處分，通常係給予行政處分對象特定利益，該申請相關之法規範，亦會規範行政處分之對象有請求權，則同時該法規範亦必同時確定應給予行政處分對象利益及範圍，若此種行政處分得加附款，則無異限制了行政處分植基法規範所欲給予行政處分對象之利益，此即與法律優先原則相牴觸。本件原處分應係形成處分，依法不得為附款，原處分竟為附負擔之附款，其附款自應撤銷。㈣「換照」制度僅為「管理」衛星廣播電視事業之方式，並非
「監理」或「處罰」，自不應以附負擔附款之方式，強加法律所無之限制，而課予人民義務及負擔：參司法院釋字第36
4號解釋理由書之意旨，以廣播及電視方式表達意見，應屬憲法第11條言論自由之保障範圍。為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，有關衛星廣播電視之經營，乃採申請許可方式以為管理，除就執照核發設有一定要件，並另定有6年之有效期限，於執照期限屆滿前，應為換照之申請。是「換照」制度僅為管理衛星廣播電視事業之方式，尤不應以附負擔附款之方式，強加人民予不利益之義務。本件原告固為換照之申請，在未有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形（實則如有此情形．主管機關亦得依法撤銷已許可之執照，而不應先以負擔限制之）之事實及法律未規範主管機關有為附負擔附款之裁量權前，即不應以此方式限制，原處分所為附負擔附款，有違行政法上比例原則（行政程序法第7條參照），是原處分所為附負擔之附款，尤無可維持。
㈤本件申請換照程序，依原處分所適用之衛星廣播電視法相關
規定，係指行政機關之「應審酌」事項，而非規定換照申請人「應符合」事項，自不應外於法規範之範圍，以法律所無之規範，令人民負擔不利益之義務，故系爭附負擔附款，為法律所無之限制，侵及人民權利，依法應予撤銷：
⒈本件執照換發之處分，涉有促進衛星廣播電視事業之健全發
展及保障公眾視聽權益公共政策之高度公益性，確應容行政機關執行公共任務及滿足公共之需要，斟酌一切與該案件有關之重要情形，本諸法規所定應審查(酌)之事項，以作出最適合於衛廣法所賦予之行政任務及維護公共利益之決定，惟仍不應逾法律規範之範圍。
⒉參諸衛星廣播電視法第6條規定意旨，申請人欲經營衛星廣
播電視事業，應向主管機關提出申請，經審核許可，發給電視執照，始得營運；同法第8條又規定前開營運計畫應記載包含「節目規劃」、「收費標準」及「其他經主管機關指定之事項」等事項。依前開法條文義係指行政機關之「應審酌」事項，而非規定換照申請人「應符合」事項，此自前開法條之法規範設計方式，以及各項應審酌內容均屬內容有待裁量之事項等即明，自應容許行政機關本諸本規範之目的及公共政策之衡量，在准否換照之處分上，得有判斷餘地，但非謂原處分依法享有為附負擔附款之裁量。是依衛廣法第6條、第8條之文義，係指行政機關之「應審酌」事項，而非規定換照申請人「應符合」事項，自不應外於法規範之範圍，以法律所無之規範，使人民負擔義務，為法律所無之限制，由此亦見原處分所為之附負擔附款之處分，顯係違法，自應撤銷。
㈥縱退萬步言，縱認原處分得為附負擔附款，惟不得有逾越權
限及濫用權力情形，亦應受一般法律原則（例如比例原則、平等原則）之拘束，查本件原處分所為附負擔附款，有違行政法上諸多原則，依法應予撤銷：
⒈依行政程序法第93條第1項、同法第94之規定可知，行政處
分之附款必須具合目的性，且不得有不正當之聯結。因行政處分是否加附款，係行政機關裁量權之行使，此項裁量權之行使，不得有逾越權限及濫用權力情形（行政訴訟法第201條參照），自應受一般法律原則（例如比例原則、平等原則）之拘束。據此，行政處分相對人對該處分之附款訴訟時，行政法院應自附款之容許性及有無具合目的性、不正當之聯結、違反一般法律原則審查其合法性（最高行政法院100年度判字第1347號判決意旨參照），合先敘明。又裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之聯結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。再按行政程序法第123條第2、3款之規定，實質上對受處分之當事人產生法規範之規制作用，因此個案中為附款之添加，即表示「為因應該案件之實證特徵需求，而有制定各別處遇法規範之必要」。又對「指向將來」之附款規範而言，其既然是要求特定當事人未來作為必須遵守一定之規定，即表示這樣的要求是針對其個人有此必要。若要求內容不是針對個案之特殊情境而發，乃是對所有從業者之共通要求，則應該儘速制定通案式之抽象法規範，要求全部從業者一體遵守，不宜再以個案附款之方式僅要求特定主體遵守，否則即需面對違反「平等原則」之質疑（鈞院98年度訴字第1715號判決意旨參照）。
⒉「未來事業執照之換發，將與平時之行為管制分流，對於非
利用稀有資源之媒體如衛星頻道，因其無總量管制，原則上均予換發；……，透過換照審查之程序，促使廣電事業提升績效。在尊重憲法言論自由保障之前提下，對於事業平日之表現，將依法定之事業行為規範就其違規情形加以核處，如有重大違規情事，不排除依法撤銷執照。」業經被告95年4月11日第29次委員會議決議在案。依衛星廣播電視法之相關規定，針對衛星廣播電視事業之節目內容之規範，其違反者係遭事後處罰。換言之，即違反衛星廣播電視法規定者，原可依違法情節輕重，依序處以警告、罰鍰、停播處分或撤銷許可等事後處罰。然本件被告所為負擔附款之處分，乃係將事後之監督及監理，提至換照時事前審查，故原處分顯有行政裁量濫用或逾越之情形，而屬違法。又，本件原處分所附之系爭附款部分，即係將原告之事業平日表現作為換照考量及要求，顯不符合原處分機關上開委員會議「未來事業執照之換發，將與平時之行為管制分流」決議之撤換分流審核原則。足見原處分所附之系爭附負擔附款部分，有行政裁量濫用或逾越之情形，而屬違法。
⒊原處分所附之系爭附款部分，不符合明確性原則，蓋「行政
行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文，本件原處分所附之系爭附款部分，審諸衛星廣播電視法並無有關自製及新、首播率之規範，故其定義並不明確，且其認定與核算，亦欠明確。又各頻道屬性本有不同，倘無相關標準或具體比較數據可循，原處分機關究據何認定原告自製之新、首播率？原處分亦無說明，足見原處分附加系爭附款部分不符合明確性原則，而屬違法。
⒋○○○區○○○○道，目前有MOMO親子台（即原告）、東森
幼幼台、迪士尼頻道、CN卡通頻道、Ainmax、MyKidsTV、靖天卡通台、BabyTV、KIDSCO、BabyFirstTV、Nicklodeon等11個頻道台，然而除靖天卡通台外，其他業者並無有如原告所受限制者，此係因被告機關所採者，係換照時才逐步限制，然執照一期6年，如前開東森幼幼台係在100年4月換照，該時並無此限制，其有如原告限制，依被告之作法，需至
106年再換照時，是應一體化為要求時，被告並未一律要求其他業者均達此要求，而獨對原告及靖天卡通台以個案方式為之。則在此6年期間中，原告所受不平等行政處分之成本損失，將遠超過其他同類型頻道，或許在這6年期間，原告已無法賡續經營？足見原處分附負擔附款，尚欠公允，有違平等原則，原處分附負擔之附款，自應撤銷，以待公平。
⒌經查，依衛星廣播電視法之相關規定，針對衛星廣播電視事
業之節目內容之規範，其違反者係遭事後處罰。然本件被告所為負擔附款之處分，乃係將事後之監督及監理，提至換照時事前審查，故原處分顯有行政裁量濫用或逾越之情形，而屬違法。又本件原處分所附之系爭附款部分，即係將原告之事業平日表現作為換照考量及要求，顯不符合被告上開95年
4月11日第29次委員會議決議之撤換分流審核原則。足見原處分所附之系爭附負擔附款部分，有行政裁量濫用或逾越之情形，而屬違法。
㈦尤有甚者，本件原告於處分前之審查期間，曾多次斟酌自身
經營能力及配合主管機關政策，誠信溝通協商，於取得主管機關認同後，切結簽立訪談紀錄，其中一項切結保證：「一、新執照有效期間，兒少自製節目之新播及首播比例應自目前規劃之4.57％重新修正，並提出逐年提升規劃至10％～15％（按即每年130至275個小時）」，然被告為處分時，卻為超過原告能力3倍以上之處分，致原告已無法繼續經營，僅得提起本件訴訟，以求救濟，此觀下列陳述即明：
⒈兒童頻道兒少節目之製作成本與一般綜合頻道以低製作成本
製播之談話性類型節目有所不同，原告目前自製兒童節目製作成本平均每小時約新台幣（下同）40萬元，若依原處分39
0小時計算，則全年自製節目成本至少需1億5千6百萬元。而原告經營主要收入來源為廣告及有線電視頻道授權收入。目前廣告收入每月平均約900萬元，全年合計約1億8百萬元；有線電視頻道授權收入則委由頻道代理公司洽談，目前每月頻道授權收入為350萬元，全年合計4千2百萬元。
合計主要營收全年為1億5千萬元。而原告投入節目之成本（含外購、自製）每年約1億元，其餘播出工程、製播設備、人事、管銷等每年約近4千萬元。為符合主管機關要求，並斟酌自身能力，原告即提出：新執照期間兒少自製節目製播量新規劃，其製播將以自製、合製方式執行，並依每年頻道營運狀況及市場經濟狀況盡最大努力提昇兒少節目製作量。其自製節目新播加首播之最低時數、比例規劃將自全年13
0小時逐年增加至275小時，以全年節目使用量計算，製播比例自5％逐年提升至11％。
⒉附負擔附款，係要求人民負擔義務及不利益，故負擔必須在
法令許可範圍之內方可。並且，尤須遵重比例原則，否則以人民不可企及之負擔加諸人民之上，將形成過度苛求之附款。因此，在德國行政法學內已形成連結負擔之禁止原則（Koppelungsverbot）之共識，認為行政權力在為附款之行政處分時，不得課與本處分主要目的不相當之負擔，以為行政處分之附款也，蓋其違反法治國家原則與比例原則之「不當之連結負擔」，故原處分違法及不當之處，顯而易見。惟原告認自身仍有社會公益之責任，在能力範圍內仍願履行之，爰提起本件訴訟，除請求撤銷原行政處分附負擔之附款部分外，併請求課予被告對於原告執照換發事件，所為准予換發之行政處分，應為無負擔附款或依原告之切結內容為負擔附款或另為適法適當負擔附款之許可義務，以符法制及公益之社會責任。
㈧有關訴願決定書第6頁倒數第二段有關原告營運計劃書第三
節第一項記載節目比率之計算，其所述是自製節目比例計算時的分母問題，被告的計算方式是以頻道播出的總時數當作分母，原告則是以親子台每天播出22小時，一年365天總時數是8030小時計算，原無對錯之問題。原告計算時數比例是以頻道每日使用的節目量（正播時數）來計算，每天正播節目量7小時，一年365天2555小時。而被告最後進行換照審查時，要求原告提供自製節目量的補件時，已提供自製節目量說明以及未來6年的自製比例及時數，而原告皆是以親子台的計算方式計算，亦可足證原告承諾者為每年130小時至
275小時，原處分及訴願決定執自己之計算方式而質疑原告，顯無其理。
㈨綜上所陳，準諸學理及法院見解、本案事實及證據，本件訴
願決定及原處分不僅有違衛廣法及行政程序法之相關規定，其所據事實及理由均不充份明確，其法律見解，殊值商確，故原處分及訴願決定之認事用法，均顯有違法之情且侵害原告之權益，因原處分及訴願決定確有違法不當之處等情。並聲明求為：訴願決定、原行政處分附負擔之附款部分均撤銷。被告對於原告於100年5月27日依衛星廣播電視法規定，申請優視親子台頻道衛星廣播電視事業執照換發事件，應為無負擔附款或依原告之切結內容為負擔附款或另為適法適當負擔附款之許可換照處分。
四、被告則以：㈠本案業經被告100年11月16日第453次委員會議決議：「附
附款許可原告所屬優視親子台換發衛星廣播電視節目供應者頻道執照，其附款內容為：自換照日起半年後（即自101年
6月1日起），第1年新播之兒少自製節目（含合製及委製，不含外購）時數不得低於390小時，且每週不低於5小時，並以每年5％比率增加（每年增加20小時），至第5年（即105年6月1日）起新播之兒少自製節目（含合製及委製，不含外購）時數不得低於470小時。」被告審核原告所提之衛星廣播電視節目供應者執照換照申請書及營運計畫，爰被告對於原告換照案，採附負擔方式許可，為要求原告為系爭附款行為，原告如未切實履行負擔時，被告得依行政程序法第123條第3款規定廢止本許可處分。前揭處分並無違誤，合先敘明。
㈡查衛廣法第6條第2項規定之換照處分性質屬「裁量處分」
，就此臺北高等行政法院、最高行政法院類此判決及裁定已闡析甚詳且見解一致，是被告於審核換照申請案件時，為作出最適合於衛廣法所賦予之行政任務及維護公共利益之決定，於審酌法規範目的及個案事實後，得本於行政目的，於裁量權限範圍內附加附款。
㈢至原告所稱原處分不符合被告之撤換分流審核原則、行政法上明確性原則及平等原則乙節，經查：
⒈被告95年4月11日第29次委員會議決議，僅稱對於非利用稀
有資源之媒體如衛星頻道，「原則上」均予換發，並非謂衛星廣播電視事業依衛廣法第6條第2項申請換照時，被告完全不予審查均應為許可處分或僅得為形式上之審查，被告應仍得依同法施行細則第2條及第4條規定而為裁量，以決定是否換照及是否附附款，故原處分並未違反上開撤換分流審核原則。
⒉原處分負擔內容就原告應為之行為，即新播兒少自製節目時
數及始期等均明確規範，已符合行政程序法第5條之明確性原則。
⒊憲法第7條所揭示之平等原則非指絕對、機械之形式上平等
，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇。而立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待（司法院釋字第485號、第547號、第584號、第596號、第605號、第614號、第647號、第648號、第666號等解釋參照）。參照上開解釋有關平等原則之精神，原處分所附負擔係斟酌優視親子台之頻道屬性及其換照申請書中載明之「節目比率」而定，已考量上開頻道屬性及其換照申請書內容與其他衛星廣播電視事業之差異而為合理之區別對待，已符合行政程序法第6條之平等原則。
㈣又衛廣法有關換照制度之規範架構，乃容許原處分於該簡單
之構成要件基礎上，配合「合目的性」之裁量以決定是否准許換照，包含審核同法施行細則第2條及第4條所列之「申請書」及「營運計畫」，以及任何影響衛星廣播電視事業整體發展與公眾視聽權益之考量，而裁量因素只要在裁量所依據法規範之規範意旨內，即使其於法規範中沒有明文，但仍可以經由解釋確認此等規範意旨之存在。查有關衛星廣播電視事業製播自製節目與外製節目之比例，非衛廣法施行細則第4條第1款至第4款所定事項，此係換照者依衛廣法第6條第2項規定提出申請時，依同法施行細則第2條規定應填具之申請書及營運計畫事項。被告依原告所送交之換照申請書中載明「節目比率」為「未來第一年內製（新播）節目比率4.95％，外製（新播+首播）節目比率43.56％；未來第二年內製（新播）節目比率5.88％，外製（新播+首播）節目比率43.14％」，此並非原告無從理解與預見，亦符合衛廣法第1條立法規範意旨範圍內，故原處分附加系爭負擔內容，自無逾越法規之裁量，非如原告所稱外於法規範之範圍，增加法律所無之限制，而課予其負擔義務。
㈤原告換照申請書中載明「節目比率」為「未來第一年內製（
新播）節目比率4.95％，未來第二年內製（新播）節目比率
5.88％」依原告所經營優視親子台頻道總播出時數（全天播出22小時，年總播出時數為8,030小時），所載第一年內製（新播）節目4.95％核算，年時數約為397.485小時，每日時數約為1.089小時；第二年內製（新播）節目5.88％，年時數約為472.164小時，每日時數約1.293小時。然原告節目比率非以頻道播出總時數之固定值作為計算分母，卻以頻道每日首播時數之年度總合作為計算分母之錯誤核算方式。再查原告於審查期間所簽立訪談紀錄「一、新執照有效期間，兒少自製節目之新播及首播比例應自目前規劃之4.57％重新修正，並提出逐年提升規劃至10％～15％」，該內容並無原告所按之錯誤核算時數「即每年130至275個小時」，實屬原告自我混淆誤解所致。被告考量媒體市場而附加系爭負擔內容，系爭附款內容之比率數據略低於原告自行規劃本次換照內製（新播）節目之比率，原處分附加系爭負擔內容，與換照制度之目的具有正當合理關聯，並無裁量瑕疵之違法。
㈥綜上，被告審酌原告申請換照案，依法於許可換照時附加系
爭負擔內容，認事用法尚無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要所述之事實，有被告訪談紀錄、MOMO親子台補件說明乙紙、被告100年11月16日第453次委員會議紀錄、原告101年6月19日優101發字第20號函、MOMO親子台10
1年6月3日至101年6月16日自製節目新播明細、處分書及訴願決定書附卷可稽，堪予認定。歸納兩造陳述意旨，本件爭點在於：系爭許可換照處分關於附款部分是否適法有據？
六、經查：㈠按衛星廣播電視法第1條規定：「為促進衛星廣播電視健全
發展，保障公眾視聽權益，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化交流，特制定本法。」第5條規定：「衛星廣播電視之經營，應申請主管機關許可。」第6條規定：「申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運（第1項）。前項執照有效期限為6年，期限屆滿前6個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照（第2項）。申請經營衛星廣播電視事業填具之申請書或營運計畫資料不全得補正者，主管機關應通知限期補正；逾期不補正或補正不全者，駁回其申請。申請換照時，亦同（第
3項）。主管機關應就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執行情形，每2年評鑑1次（第4項）。前項評鑑結果未達營運計畫且得改正者，主管機關應通知限期改正；其無法改正，主管機關應撤銷衛星廣播電視許可，並註銷衛星廣播電視事業執照（第5項）。」衛星廣播電視法施行細則第4條規定：「主管機關於受理本法第六條第二項申請換照時，除審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列事項：一、營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。二、違反本法之紀錄。三、播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。四、對於訂戶紛爭之處理。」依上開規定，為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，有關衛星廣播電視之經營，乃採申請許可方式以為管理，除就執照核發設有一定要件，並另定有6年之有效期限，於執照期限屆滿前，應為換照之申請。
而衛星廣播電視法施行細則第4條乃就主管機關於受理換照申請時應審酌之事項加以規定，規範之事項均事涉衛星廣播電視事業之營運或營運計畫之執行，與落實該法促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益之立法目的相關，乃為執行母法對衛星廣播電視事業管理之細節性、技術性事項所為規定，未逾越母法範圍，亦無增加法律所無之限制。
㈡次按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁
量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更」；「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」行政程序法第93條、第94條分別定有明文。又關於行政處分依行政受法律拘束之程度，可區分為羈束處分與裁量處分。羈束處分指特定構成要件事實存在，行政機關即應為特定法律效果之行為，此種處分即為羈束處分；裁量處分指特定構成要件事實雖然確定存在，但行政機關有權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之行政處分，此種處分即為裁量處分。
㈢依上開規定及說明，衛星廣播電視事業執照換發之處分，涉
有促進衛星廣播電視事業之健全發展及保障公眾視聽權益之公共政策之高度公益性，自應容行政機關執行公共任務及滿足公共之需要，於遂行衛星廣播電視法所欲追求之行政目標時，享有一特定之方針，斟酌一切與該案件有關之重要情形，並衡量所有的正反觀點之後，本諸法規所定應審查（酌）之事項，以作出最適合於衛星廣播電視法所賦予之行政任務及維護公共利益之決定。另參以上開廣電法第6條規定旨意，申請人欲經營衛星廣播電視事業，應向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運；同法第8條又規定前開營運計畫應記載包含「節目規劃」、「收費標準」及「其他經主管機關指定之事項」等事項，故同法第6條第1項所定之「審核許可」，其性質自非形式審查。再者，前開法律賦予主管機關於換照審查時應審酌所定事項之行政義務，而非設以特定構成要件事實之該當，即令行政機關不得不為特定之法律效果（應准予換照）；此不論從原處分所欲達成之公共利益，或觀諸前揭法規條項之文義係指行政機關之「應審酌」事項，而非規定換照申請人「應符合」事項之法規範設計方式，以及各項應審酌內容均屬內容有待裁量之事項等，自應容許行政機關本諸本規範之目的及公共政策之衡量而有判斷餘地。是以，衛星廣播電視法所訂換發執照之處分，乃容許行政機關審酌具體個案情況而得選擇作成不同法律效果之裁量行政處分，揆諸上開說明，換照處分具裁量處分之性質，在合目的性及正當合理關聯情形下，自得為附款，合先敘明。
㈣查原告經營之優視親子台頻道，原執照效期至100年11月27
日屆滿，於100年5月27日向被告申請換照，並依被告通知於100年11月16日至該會陳述意見，經被告審酌原告提出換照申請書、營運計畫、原執照效期內營運計畫執行情形、評鑑結果及其上開陳述意見時承諾等事項，以附負擔許可原告換照，執照有效期限自100年11月28日起至106年11月27日止，系爭附款內容為：自101年6月1日起第1年新播之兒少自製節目（含合製及委製，不含外購）時數不得低於390小時，且每週不低於5小時，並每年增加20小時，至第5年（即105年6月1日）起新播之兒少自製節目（含合製及委製，不含外購）時數不得低於470小時。上揭負擔未切實履行時，該會得依行政程序法第123條第3款規定廢止許可處分。系爭附款合於衛星廣播電視法施行細則第4條規定主管機關於受理時應審酌事項，並與落實衛星廣播電視法促進衛星廣播電視健全發展、保障公眾視聽權益之立法目的相符，且與處分之目的具有正當合理關聯，揆諸前揭規定，自無不合。
㈤又衛星廣播電視法雖未訂明自製節目比例之規定，亦非其施
行細則第4條第1款至第4款所列事項，然申請換照者依衛廣法第6條第2項規定提出申請時，應依同法施行細則第2條填具之申請書及營運計畫，本件原告於換照申請書及營運計畫中載明節目（新播）自製及播出比率，自屬被告依施行細則第4條所定主管機關就換照申請應審核之事項，原告以系爭審查事項乃事後之監督及監理，不應於換照時審查，委不足取；系爭審查與平時之行為管制亦屬二事，故原告主張系爭審查事項係將其平日表現作為換照考量及要求，亦無可取。原告又以系爭處分違反被告95年4月11日第29次委員會議決議之撤換分流審核原則，查該次會議決議僅稱對於非利用稀有資源之媒體如衛星頻道，原則上均予換發，並非謂衛星廣播電視事業依衛廣法第6條第2項申請換照時，被告均應為許可處分或僅得為形式上之審查，是被告依同法施行細則第2條及第4條規定審查，為換照及系爭附款，故原告主張核無足取。查原告於換照申請書暨營運計劃書第3章節目企畫第3節內製、外製及重播節目比例之計算方式中載明，「節目比率」為「未來第一年內製（自製新播）節目比率4.95％，外製（外購）節目比率43.56％；未來第二年內製節目比率5.88％，外製節目比率43.14％」，原告對此不爭執，堪信為真實；有關節目比率計算自應以頻道播出總時數之固定值作為計算分母，而非僅以頻道每日首播時數之年度總合作為計算分母，被告依原告所經營優視親子台頻道總播出時數（全天播出22小時，年總播出時數為8,030小時），所載第一年內製（新播）節目4.95％核算，年時數約為397.48
5小時，每日時數約為1.089小時；第二年內製（新播）節目5.88％，年時數約為472.164小時，每日時數約1.293小時100年11月16日審查期間簽署之訪談紀錄，其承諾事項：
「一、新執照有效期間，兒少自製節目之新播及首播比例應自目前規劃之4.57％重新修正，並提出逐年提升規劃至10％～15％」，原告稱被告時數計算有誤尚非可採。從而被告審查原告換照申請書暨營運計畫書、訪談紀錄影本等，據以作出系爭負擔內容，即自101年6月1日起第1年新播之兒少自製節目（含合製及委製，不含外購）時數不得低於390小時，且每週不低於5小時，並每年增加20小時，至第5年（即105年6月1日）起新播之兒少自製節目（含合製及委製，不含外購）時數不得低於470小時，與原告之營運計畫及承諾事項不悖，且基於促進衛星廣播電視事業健全發展、保障公眾視聽權益、有效鼓勵衛星廣播電視事業經營者製播合於兒童之節目，於衡酌公私益後，而附加系爭附款，系爭附款自製一比率數據略低於原告自行規劃本次換照內製（新播）節目之比率，被告稱系爭附款實屬原告可規劃之營運項目，亦無超過原告能力3倍以上之處分，並非無據。從而系爭附款符合衛星廣播電視法第6條第2項及同法施行細則第4條規定；系爭附款就原告應為之行為，即新播兒少自製節目時數及始期等，規範明確，符合明確性原則；再如前述，系爭附款亦無逾越法律保留原則、比例原則，且與許可換照處分目的具正當合理關聯。
㈥憲法第7條所揭示之平等原則非指絕對、機械之形式上平等
，是以等者等之，不等者不等之，本質上相同之事物應為相同之處理，不同者則為不同處理。是以被告對於不同屬性之頻道為附款內容及承諾事項，無違平等原則；審之被告提出其對各頻道業者換照處分內容（本院卷第55頁），被告稱系爭負擔已斟酌原告親子台之頻道屬性及其換照申請書中載明之「節目比率」，與其他衛星廣播電視事業之差異而為合理之區別對待，且原告就所主張被告違反平等原則並未舉證以實其說，其主張違反平等原則，自難採信。
七、綜上所述，原告主張均無可採。被告以原處分附負擔許可原告換發執照，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
八、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年11月15日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官黃本仁
法官蘇嫊娟法官林妙黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國101年11月15日
書記官蔡逸萱