裁判字號：最高行政法院89年判字第319號判決
裁判日期：民國89年01月28日
裁判案由：耕地三七五租約
行政法院判決八十九年度判字第三一九號
原告甲○
送達被告苗栗縣政府右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服內政部中華民國八十七年十一月十九日台八七內訴字第八七○五二三四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
事實緣原告承租 鄭榮川 所有坐落苗栗縣○○鎮○○段山柑尾小段五○－二地號，面積○．八二一五公頃內之○．五三○五公頃土地，訂有耕地三七五租約，租期至八十五年十二月三十一日屆滿。屆滿時，出租人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，原告則申請續訂租約。被告審查結果，以原告本人與同一戶內直系血親八十四年全年綜合所得總額為新臺幣（下同）五一四、八九七元，八十四年同上人員全年生活費支出為一四四、○○○元，收支相抵尚盈餘三七○、八九七元，出租人收回土地，尚不致原告失其家庭生活依據，出租人已將承租人應領之補償費依耕地三七五減租條例第十九條第三項準用第十七條第二項規定向臺灣苗栗地方法院提存所辦理提存後等情，乃以八十七年二月十日府地權字第一七一一七號函准由出租人收回自耕。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回，乃提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、按耕地三七五減租條例第十九條第二項所謂「擴大家庭農場經營規模」，參照內政部八十年一月十九日台內字第八八七二三六號函示「家庭農場應具備之條件，請依農業發展條例第三條第一項第四款規定實質認定之」；次按「家庭農場；指以共同生活戶為單位，從事農業產銷之農場」，於農業發展條例第三條第一項第四款復有明文規定。次按出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人，於耕地三七五減租條例第十九條第三項著有規定；而所謂補償依同條例第十七條第二項規定包括（一）承租人改良土地所支付之費用（二）尚未收穫農作物之價額（三）終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一等項目。二、查出租人鄭榮川為已年屆七十餘歲之老人，已無法自任耕作，且其同一戶內又無共同生活家屬之一合於有自耕能力者（經查鄭榮川之唯一兒子係公務人員），則出租人鄭榮川主張為擴大家庭農場經營規模收回耕地自耕云云即有待商榷，自應詳予查明斟酌。況徵諸首揭內政部函示及農業發展條例之規定可知有無「擴大家庭農場經營規模」情事，係一事實問題，亦應有相當之證據，不能僅憑其片面空言主張，即予認定。另參諸鈞院七十五年度判字第二○三七號判決意旨至明。而本件原處分及訴願決定暨再訴願決定就出租人鄭榮川係因擴大家庭農場經營規模而收回耕地乙節，均未敍明其認定之依據及具體事證，卷內亦乏此部分資料。足徵本件是否合於耕地三七五減租條例第十九條第三項所定收回自耕要件事實尚欠明確，被告未予詳查即遽認無不能自任耕作並准予收回，於法未合，而原決定遞予維持，亦嫌率斷，均應予撤銷。
三、次查，被告認定本案無因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據之情形而核准出租人收回自耕之處分，顯有不當且有不符合憲法保護佃農之意旨：（一）按耕地三七五減租條例第十九條第一項第三款規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕」係為達成憲法第十五條（人民之生存權應予保障）及第一百五十三條（國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策）等條文所揭示保障佃農之目的，自不待言。次按「因耕地租約期滿，申請收回耕地而提起之行政訴訟，依本院調查證據之結果，發現業佃雙方租期屆滿時之收支情形，實際上己有變更者，自得以其調查之結果為裁判之依據。」（鈞院六十九判字第八四二號判例）。（二）承前所述，系爭耕地業由原告耕作達五十年餘，且原告夫婦向來即以系爭耕地之耕作收入為家庭生活之依據，是以原告夫婦除耕地收成尚須繳租外並無其他所得。被告認定「本案承租人八十四年全年綜合所得總額（依財政部台灣省中區國稅局核發證明書）計伍拾壹萬肆仟捌佰柒拾玖元，八十四年全年生活費支出（依苑裡鎮公所核發之生活費支出證明）計壹拾肆萬肆仟元，經收入與支出比較結果，計盈餘參拾柒萬捌佰柒拾玖元」云云乙節，既然係以系爭耕地租約期滿前一年（即八十四年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額與全年生活費用為準而得出之結果，而原告因當時同一戶內除其配偶外尚有女兒 郭瓊芬 一人，因此上揭盈餘事實上並非屬原告夫婦之盈餘而為郭瓊芬之盈餘，其理至明。茲因近年與原告夫婦同一戶內之直系血親即女兒郭瓊芬業於八十六年七月二十六日結婚已遷出，嗣後原告夫婦已乏人奉養照料，其同一戶內之收支情形實際上已有變更，若出租人收回系爭耕地時將使原告失其家庭生活依據，應毋庸置疑。且一旦耕地被收回，原告即喪失健保及老農年金等保障及福利。稽諸前揭鈞院六十九年判字第八四二號判例意旨，上開新發見之事證，足堪供被告機關重新審核斟酌。詎料再訴願機關仍未予斟酌且未交待理由，顯有不當。 益徵 被告逕以固定標準核計承租人收益及生活費用顯有不當且不符合憲法保護佃農之意旨，而訴願決定機關及再訴願決定機關維持原處分顯失所據，亦均應予撤銷。四、雖被告曾就出租人鄭榮川收回系爭耕地補償乙節由苑裡鎮公所通知原告在卷，惟參諸該補償費計算表所示僅補償「當年期（八十五年）之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一」乙項，而未將改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物之價額等項列入補償，核與首揭耕地三七五減租條例第十九條第三項準用同條例第十七條第二項之規定不符，足見出租人鄭榮川並未依法補償至明。又事實上，原告接獲上揭通知後業於八十六年七月二十一日向苑裡鎮公所及被告提出陳情文異議補償乙節在案，詎料苑裡鎮公所及被告均置之不理。以上等情，均足證出租人鄭榮川縱已提存補償費因未依法補償，其清償效力顯有疑義。而本件原處分未審查原告所主張之土地改良支出費以及未辦理農作物補償查估，於法未合，其遽認出租人準用耕地三七五減租條例第十七條第二項規定補償承租人後准予收回乙節即顯失所據，訴願、再訴願決定遞予維持原處分，自均屬違誤，應予撤銷。五、按耕地三七五減租條例第十九條第二項已規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制」等語，僅排除不受前項第二款規定之限制，而未排除第一款「出租人不能自任耕作者」規定之限制，則反面解釋應可推知出租人為擴大家庭農場經營規模者理應非「不能自任耕作」；所謂「不能自任耕作」，係屬事實認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之（最高法院五十一年台上字第五八二號判例參照）；所謂不能自任耕作，不僅指無耕作能力而須雇工耕作者而言，即出租人之住居所與耕地距離過遠，依日常經驗，不能自任耕耘收割者，亦包括在內（最高法院五十二年台上字第八三四號判例參照）。出租人鄭榮川事實上無法自任耕作縱已提出自耕能力證明書，亦不足以作為非「不能自任耕作」者之有利認定。六、不能僅憑出租人片面空言主張或僅提出「租約書、自耕能力證明書、自耕地土地登記簿謄本」等文件，即予認定符合耕地三七五減租條例第十九條第二項之規定，而認有「擴大家庭農場經營規模」情事。七、查系爭耕地於原告之父親 郭順來 耕作期間因土質不良且土壤厚度不夠，所栽植之水稻收成不佳。迄至民國七十年間，原告繼承父業後經過數載，始有能力出資改良土質及增厚土壤，金額高達十五萬元。而事實上，當年出租人鄭榮川亦同時在伊自耕土地（亦即系爭耕地於五十年間已有三分地經出租人鄭榮川先行收回）上進行增厚土壤之工事，足見出租人鄭榮川明知上揭改良土地情事卻故意不予列入補償。原告接獲苑裡鎮公所通知後業於八十六年七月二十一日向被告、苑裡鎮公所（民政課）及耕地租佃委員會等主管機關提出陳情文，異議補償在案。益徵被告等主管機關並未依行政妥處原告之陳情內容，實有未合。八、出租人曾於八十六年十一月四日非法搶割上揭尚未成熟之稻穀，致原告受有損害，原告迫於無奈遂於八十七年二月間向台灣苗栗地方法院訴請出租人鄭榮川賠償損害（即案號：八十七年度苗調字第九七號、八十七年度苗簡字第一八三號損害賠償事件）在案。均足證當時系爭耕地上確實尚有未收穫農作物存在，出租人鄭榮川依法依理均應予賠償（補償）。復查原告當年為系爭耕地之灌溉用水而支出挖水井設備費用約十二萬元，而出租人鄭榮川僅願補償八萬元，實有未合，在在顯示出租人鄭榮川未依法補償屬實。九、綜上說明，原處分未審查原告所主張之土地改良支出費以及未辦理農作物補償查估，於法未合，其遽認出租人準用耕地三七五減租條例第十七條第二項規定補償承租人後准予收回乙節即顯失所據，訴願、再訴願決定遞予維持，均屬違誤，應予撤銷。
被告答辯意旨略謂︰一、原告稱出租人並無擴大家庭農場經營情事乙節，按耕地三七五減租條例第十九條第二項規定：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕」，又有關出租人為擴大家庭農場經營規模收回耕地應提文件「⒈出租人應填具申請書，並檢附租約書、自耕能力證明書、與出租耕地同一或鄰近地段之自耕地土地登記簿謄本」，係臺灣省地政處七十四年三月三十日七四地六字第二二二九號明示，查本案出租人已檢附上述文件申請，並經苑裡鎮公所依規定審查辦理，核與規定並無不合。二、原告稱其女兒郭瓊芬已於八十六年七月二十六日結婚遷出，出租人如收回系爭耕地將使原告失其家庭生活依據乙節，關於私有耕地租約期滿對於承租人是否足以維持一家生活之審核標準，以「耕地租約期滿前一年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額與全年生活費用為準」係內政部七十四年十月十六日七十四台內地字第三五四五七一號函所明定，故本案依原告（承租人）租約期滿前一年（即八十四年）之綜合所得總額與全年生活費支出比較結果，原告（承租人）係盈餘三七○、八七九云，而出租人無耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款（出租人不能自任耕作）、第三款（出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據）情形之一，準用同條例第十七條第二項規定補償承租人後，准予收回與其自耕地同或鄰近地段內之耕地自耕，係依法辦理，並無不合。三、原告稱出租人未將改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物等項列入補償乙節，依內政部七十四年六月十四日七十四台內地字第三二○八五一號函示：「⒈關於承租人改良土地所支付之費用，應以依耕地三七五減租條例第十三條規定所為之「特別改良」，並依同條第一項規定通知出租人為限。⒉尚未收穫農作物之補償，依耕地三七五減租條例第十八條規定於收益季節後次期作業前辦理終止租約，自可免予補償」，又本案並經本府八十六年七月一日八六府地權字第八一七六九號函請苑裡鎮公所將核定補償承租人甲○通知書「．．．如有地上物需補償時，應於十日內提出證據向鄉鎮公所提出申請，逾期視為無異議」，苑裡鎮公所並以八十六年七月九日八六苑鎮民字第○七三四一號函知原告在案，出租人並依耕地三七五減租條例第十九條第三項準用第十七條第二項規定補償完竣（臺灣苗栗地方法院提存所八十六年度存字第○二五一號提存書），又地上物（水井）補償費以臺灣苗栗地方法院八十七年度存字第○一○一號提存書提存在案，故本案係依法辦理，並無不合。綜上論結，本件原告之行政訴訟顯為無理由，敬請駁回之。
理由按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。」耕地三七五減租條例第十九條第一項、第二項及第三項定有明文。準此可知，出租人所有收益足以維持一家生活，而得於耕地租約期滿時收回耕地自耕者，須為擴大家庭農場經營規模之目的，且無不能自任耕作或致承租人家庭生活失其依據之情形，並應依法予承租人補償。行政機關據以核定出租人收回自耕，自應審核各該要件無誤，始得為之。苟無擴大家庭農場經營規模之目的，或所為補償非依法定為之，縱承租人所有收益足以維持一家生活，尚不得逕行核定准由出租人收回自耕。本案原告與出租人間之耕地租約於八十五年十二月三十一日屆滿六年一期，原告申請繼續租約，出租人則以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回耕地，被告審查結果，以原告本人與同一戶內直系血親八十四年全年綜合所得總額為五一四、八九七元，八十四年同上人員全年生活費支出為一四四、○○○元，收支相抵尚盈餘三七○、八九七元，出租人收回土地，原告尚不致失其家庭生活依據。而原告提出支付人壽保險公司等費用並非醫療支出、房屋租賃或災害損失證明，不應列入生活費計算，出租人已將原告應領之補償費一、六四六、三一八元，依耕地三七五減租條例第十九條第三項準用第十七條第二項規定向臺灣苗栗地方法院提存所辦理提存等情，乃以八十七年二月十日府地權字第一七一一七號函准由出租人收回自耕。固非全無見地。惟查出租人鄭榮川是否現營家庭農場，而有擴大經營規模之目的，未見被告查明認定。雖被告以依台灣省地政處七十四年三月三十日七四地六字第二二二九號函頒出租人為擴大家庭農場經營規模收回耕地，應提文件及處理程序，僅規定出租人應填具申請書、檢附租約書、自耕能力證明書，自耕土地登記簿謄本等文件，本件即符合該規定云云。惟查依該處理程序第三點規定，應經鄉（鎮、市、區）公所審查符合耕地三七五減租條例第十九條第二項之規定者，始報由縣（市）政府計算承租人應領之補償，通知出租人於限期內補償承租人。自應審查有無擴大家庭農場經營規模之要件。又依內政部八十年一月十九日台內地字第八八七二三六號函示「依耕地三七五減租條例收回耕地，其家庭農物之條件，自耕地面積及距離限制」，第一點云「家庭農場應具備之條件，請依農業發展條例第三條第四款規定實質認定之」。亦須實質審查認定是否符合擴大家庭農場經營規模之要件，乃遍查原處分及訴願、再訴願決定全卷，並無如斯之認定資料。而原告一再指稱出租人為古稀老人，同戶內無能自耕之人，不合乎家庭農場之要件－以共同生活戶為單位，從事農業產銷之農場，攸關出租人是否得收回自耕之前提，自應先查明認定。又查本案前經被告於八十六年七月一日八六府地權字第八一七六九號函核定（下稱前處分）出租人收回自耕，嗣經原告提起訴願，由台灣省政府訴願決定撤銷原處分確定，被告始重新審查為八十七年二月十日府地權字第○一七一一七號核定處分。則前處分業已撤銷而不存在，前處分所計算出租人應補償承租人之補償費一、六四六、三一八元，於被告重為核定處分准予出租人收回自耕時是否得以沿用，非無推求之餘地。查本案租期於八十五年十二月三十一日屆滿，被告核定出租人收回耕地為八十七年二月十日之事，卷查並無被告如前處分另以通知書通知原告於第一期稻作收成後由出租人收回自耕之資料，且事實上原告亦未交還耕地於出租人，則原告如非於稻作收成後始應交還耕地，自生耕地三七五減租條例第十九條第三項準用第十七條第二項第二款未收成農作物之價額補償問題，乃被告重為核定准予出租人收回耕地，並未指明於原告收成何期稻作後由出租人收回之情，卻又置原告主張應補償稻作之價額於不顧，援引內政部七十四年六月十四日七十四年台內地字第三二○八五一號函關於終止租約，依耕地三七五減租條例第十八條規定於收益季節後，次期作業前辦理，可免予補償之釋示，謂不生稻作補償之問題，不無誤會該函示以收成後終止租約，始免補償之意涵。至被告八六府地權字第八一七六九號函附通知書，通知原告如有地上物須補償應於十日內提出證據申請，逾期視為無異議等語，乃前處分之通知內容，微論前處分業經撤銷，且依上引應予補償之法文，並無待承租人即原告之申請。又有無稻作等農作物，為顯然可見之事實，尚難限期原告提出申請，逾期以默認為「無」論。綜上說明，本件出租人收回耕地是否合於擴大家庭農場經營規模之要件，所予原告之補償是否合乎法定標準，尚待詳查認定，原處分未詳論究，遽核定准予出租人收回自耕，揆諸首開規定與說明，尚有未合。訴願、再訴願決定未予糾正遞予維持，同有未合。原告執以指摘，非全無理由，應悉予撤銷，由被告另為適法之處理。末查承租人是否因出租人收回耕地而有生活失其依據之情形，其收支審核標準，以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅為準。固經內政部八十六年十月二十九日台內地字第八六一○○九八號函示有案。蓋以耕地租佃期間不得少於六年（同上條例第五條前段），通常以年底為期滿時，收回自耕應於年底前後相當期間內為之，期滿當年度之收益或尚未確定、或尚不易取得證明，乃以明確之前一年者為準，亦屬合理。惟若收回前之收益情形較前一年者已有變更，確有實據者，自非不得以之為核計標準，內政部七十六年六月十五日台內地字第五○八七七五號亦函釋有案。本件被告核算原告之收支情形，以八十四年度者為準，原告之配偶有薪資二一九、○○八元及其他利息收入，原告之同戶內女兒郭瓊芬有薪資一
五八、○○○元及利息收入。惟被告於八十七年二月十日核定出租人收回耕地，原告之女已於八十六年八月十六日因結婚遷出，不在同一戶內，原告並已提出確證，依上述內政部函釋，是否一以八十四年度之情形核算而不得斟酌其後變更情事，亦非無推求之餘地，案經撤銷，附予指明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中華民國八十九年一月二十八日
行政法院第六庭
審判長評事 鍾曜唐
評事 徐樹海 評事 高啟燦 評事 蔡進田 評事 劉鑫楨 右正本證明與原本無異
法院書記官郭育玎中華民國八十九年二月一日