裁判字號：最高行政法院109年年上字第205號判決
裁判日期：民國111年06月16日
裁判案由：公立學校教職員退休資遣撫卹條例
最高行政法院判決109年度年上字第205號上訴人 黃長安 等69人（姓名、住所詳原判決附表編號1至
64、68至72所示）共同訴訟代理人 朱敏賢 律師
陳昱成 律師 陳新傑 律師被上訴人教育部代表人 潘文忠 訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師 邱馨嫻 律師上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國109年5月28日臺北高等行政法院107年度年訴字第216號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人原係公立學校退休教職員，前經被上訴人依廢止前之學校教職員退休條例（下稱舊法）審定於民國107年6月30日前退休生效。嗣立法院於制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法），並自107年7月1日施行，被上訴人依新法第34條、第36條、第37條及第39條等規定，分別重新計算上訴人每月退休所得，並分別以臺北高等行政法院（下稱原審）107年度年訴字第216號判決（下稱原判決）附表原處分文號欄編號1至64、68至72所示日期、文號之函文（含「已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書」，下合稱原處分）為通知。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟，並聲明訴願決定及原處分均撤銷，經原判決駁回後，上訴人不服，遂提起本件上訴（另原判決編號66所示原告 林山太 於提起上訴前死亡，嗣其原審訴訟代理人以其本人名義提起上訴，經林山太之繼承人 林瑜一 、 林文一 及兼原判決編號67所示原告 楊美女 具狀聲明承受訴訟後，並於110年9月2日具狀撤回林山太之上訴〈見本院卷第105頁〉；楊美女則於110年9月10日具狀撤回其本人之上訴〈見本院卷第109頁〉。另原判決編號65所示原告 許益誠 亦於提起上訴前死亡，其原審訴訟代理人以其本人名義提起上訴，經本院裁定由其繼承人 李秀鳳 、 許詔傑 、 許嘉耘 承受訴訟並依限委任訴訟代理人〈見本院卷第221至229頁〉，惟其等迄未補正，本院另以裁定駁回之）。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之聲明及答辯，均援引原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠憲法第80條、第78條及司法院釋字第371號、第185號解釋意
旨，法官應以法律作為裁判之依據，如認法律有違憲疑義，僅能裁定停止訴訟程序並聲請司法院大法官解釋，至於大法官對於個案裁判應適用之法律是否違憲已經作成解釋者，法官應受其拘束而依解釋意旨裁判。本件案關法律，業經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋（下稱釋字第783號解釋）：「（第1項）新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。（第2項）新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。（第3項）新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。……」而為不違憲之宣告。上訴人主張原處分違法，應予撤銷，其所持各項主張，經查尚非可採。
㈡上訴人主張原處分違反禁止法律溯及既往原則部分，按釋字
第783號解釋意旨，被上訴人依新法規定所為之原處分，自新法規定施行後調降退休教職員每月退休所得，並無涉禁止法律溯及既往原則；上訴人主張原處分違反信賴保護原則及比例原則部分，按釋字第783號解釋意旨，新法規定變更已退休教職員之退休給付，係基於維持教職員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，不致影響已退休教職員之生活尊嚴，並未違反信賴保護原則，且代際間權益之公益目的，與逐年調降退休所得之私益侵害，兩相權衡，欲追求之公益與其侵害個人之私益並未顯不相當，亦無違反比例原則；上訴人主張原處分違反財產權保障及退休金制度性保障部分，按釋字第783號解釋意旨，新法規定，係考量國家資源之合理分配，在保障教職員退休生活基本保障之重大公益考量下，針對退休教職員每月退休金所得為必要之調整，同時採取緩步逐年調降措施，以減輕衝擊等，尚無違反憲法第15條所定保障財產權之意旨及有關教職員退休金之制度性保障；上訴人主張原處分違反政府最後支付保證責任及社會國原則部分，按新法第8條第1項規定及釋字第783號解釋意旨，新法設有過渡期間及最低保障金額，該最低保障金額與社會救助法第4條所定最低生活費標準概念有別，與憲法所保障之生存權無違。故新法對於退休制度之改革，尚不致使退休教職員不能維持基本生活或家庭生活支出，亦無破毀憲法社會國原則之問題。上訴人上開主張，並不足採。
㈢上訴人另主張前退休審定處分之效力依法繼續存在，被上訴
人作成原處分時，新法尚未生效，自屬違法。惟自新法107年7月1日施行起，上訴人上開退休給付請求內容，均應依新法規定，重新計算核定予以變更，而其審定之退休權益，已實質變更前退休審定處分存續效力之內容，此乃前退休審定處分所依據之法規，即舊法事後已因新法施行而廢止。且依新法規定，被上訴人有義務應就上訴人未完結之繼續性退休給與法律關係，另為月退休所得之計算審定。則被上訴人依新法規定，另為上訴人月退休所得計算審定之原處分，符合行政程序法第123條第4款規定得為廢止前退休審定處分之事由，是以前退休審定處分之存續效力，經原處分變更其規制內容部分，業已廢止其存續效力而不存在。原處分雖在新法107年7月1日施行日前送達，但原處分效力之「始期」，依法係自107年7月1日發生，固無不合，上訴人稱前退休審定處分存續力不得以原處分違法變更，原處分不應以作成時尚未生效的新法為依據云云，核屬誤會等語。
四、上訴意旨略謂：㈠依108年6月5日修正前教師法第24條第3項規定，可知教師如
經依法聘任，不論其服務單位係公立或私立學校，其年資均應予以併計，且從新法第37條第2項規定之文義以觀，退休年資係指得憑以辦理退休、滿足退休條件之年資，本不以公校年資為限，又新法未明文規定得排除私立學校服務年資。如上訴人 鮑敦珮 、 韓幼青 、 陳美芳 、 李美蓉 、 趙素麗 、 林國榮 、 康明珠 及 陳昱彰 等8人（下稱上訴人鮑敦珮8人）具有私立學校服務年資（下稱私校年資），被上訴人依新法第37條計算其等退休所得替代率時，就同條第2項規定之審定年資部分，將退休教職員審定之退休年資之文義，限縮於僅採計公立學校年資，違法扣除上訴人鮑敦珮8人服務私校之年資，業侵害人格權、財產權等情，且司法院釋字第783號解釋並未以上開規定作為釋憲標的，就此部分當然不得作為本件判決理由之準據，原審就該主張未實質審理，且未於判決敘明不可採之理由，違背行政程序法第4條及司法院釋字第658號解釋所揭法律保留原則及行政程序法第6條平等原則，有不適用法規之瑕疵及判決理由不備之違誤。
㈡依學者之見解，作成在後之行政處分與在前之行政處分相衝
突，行政機關無意以作成在後之行政處分消滅前行政處分者，前行政處分不因之而被廢棄；前大法官林錫堯亦認行政處分之廢止，應由行政機關以另一行政處分明白表示廢止原處分。而依學校教職員退休條例施行細則第31條規定，均屬行政處分具形式確定力及實質確定力之具體規定，前退休審定處分自屬不得廢棄。本件原處分並無撤銷或廢止上訴人前退休審定處分之公法上意思表示，更無撤銷或廢止上訴人前退休審定處分之法令依據記載，上訴人前退休審定處分之效力依法繼續存在，故被上訴人再作成與上訴人前退休審定處分內容相牴觸之原處分，已悖於行政程序法第110條第3項規定，應予撤銷，原審漏未斟酌上訴人於新法施行前經相關主管機關核定退休時，已就退休金等各項憲法所保障之財產權均予以審定，而關於上訴人前退休審定處分未經撤銷或廢止前，上訴人退休之公法財產權關係業已確定，且具存續力，被上訴人自應受其拘束，不得重行作成與前退休審定處分內容不一之原處分等情，原判決稱依新法第65條第2項及公立學校教職員退休資遣撫卹條例施行細則第35條第1項規定應重新審定，故原處分含有廢止前退休審定處分之效果等情，悖於證據法則及經驗法則，自有判決適用法規不當及不備理由之違誤。
㈢制度禁止後退原則為現代民主法治國家之憲法基本原則，司
法院釋字第781號至第783號解釋卻無所斟酌，且上開司法院解釋復有諸多解釋脫漏、論理不周、理由矛盾等違誤，原判決逕引釋字第783號解釋，未說明上訴人之主張有何不可採，亦未就所指原處分違反公務員制度性保障、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等各項爭點逐一實質審理，且未敘明上開主張不可採之理由，核屬判決理由不備之違誤。
五、本院查：㈠憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及
命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，司法審判機關亦然。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解而不予遵守。
㈡經查，上訴人原係公立學校教職員，前經被上訴人依舊法核
定退休生效，嗣因新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分，按其退休年資及退休等級，重新審定上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定，及適用新法之結果，均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反制度性保障、信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則及平等原則，而有違憲之問題。然原審業已論明，司法院作成釋字第783號解釋，認新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，原審應受其拘束而依解釋意旨裁判。是原審認原處分認事用法並無違誤，而予駁回上訴人之訴，於法並無不合。上訴理由主張釋字第783號解釋有諸多違誤，原判決未就原處分違反公務員制度性保障、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等各項爭點逐一實質審理，且未敘明上訴人主張不可採之理由，而有判決理由不備之違法云云，核不足採。
㈢觀諸釋字第783號解釋意旨，可知退休人員經審定後之月退休
金，係建構於繼續性法律關係，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，新制度係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限延後之現階段改革效益，解決急迫財務危機。而新法第37條第5項亦明文規定：「本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」故被上訴人依新法規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止前退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之前退休審定處分，顯無行政程序法關於廢止或撤銷行政處分等規定之適用。是以，上訴意旨主張：前退休審定處分仍具存續力，被上訴人作成原處分牴觸其存續力已違反行政程序法第110條第3項規定云云，顯與新法之明文規定及解釋意旨背道而馳，無可採取。至原判決認本件合於得為廢止前退休審定處分之事由，前退休審定處分之存續效力，因原處分就其變更原規制內容部分，已依法廢止其存續效力而不存在部分，依上說明，其理由雖有未洽，但駁回之結論尚無不合，仍應予維持。
㈣被上訴人雖於107年7月1日以前（即新法未生規制效力之前）
即作成原處分，但處分之規制效力係針對本件上訴人之退休總年資及退休等級，重新計算「其自107年7月1日以後」之「（在新法有效實施後未來）每月退休所得」。而非依「107年7月1日以前之事實狀態」，而為「其每月退休所得」規制效力之諭知。是以被上訴人乃是在預計新法已通過，將於107年7月1日實施，實施後未來法律效果已可預期之情況下，而在107年7月1日以前，針對未來事實而為法律適用，將新法預期所生之法律效果，透過原處分予以具體化，讓上訴人預先得知，以為應變。是其認事用法之規制內容完全與舊法無涉，亦無違反舊法之情形，上訴意旨主張原處分有違反行政程序法第4條及法律保留原則，原審率爾認定原處分合法，有判決不適用法令及判決理由矛盾之違誤云云，自難成立。
㈤上訴意旨另主張被上訴人適用新法審定具私校年資之上訴人
鮑敦珮8人所得替代率時，應納入其私校年資，原判決認定其退休年資於舊法時亦僅以公立學校之年資為限，有適用法規不當及判決理由矛盾之違法云云。惟查，原判決業已敘明：依新法第37條第2項規定，所得替代率係依原審定之退休年資計算，亦即上訴人之退休年資，不因新法修正而有不同等語。上訴意旨仍執前詞，指摘原處分將審定年資限於公立學校年資係增加法律所無之限制，悖於司法院釋字第658號解釋意旨，更有違行政程序法第4條、平等原則、論理法則而屬當然違法一節，即屬誤解，亦難憑採。
㈥綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，雖部分理由未盡
妥洽，惟駁回結果並無二致，仍應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國111年6月16日
最高行政法院第四庭
審判長法官陳國成
法官王碧芳法官簡慧娟法官蔡紹良法官鍾啟煌以上正本證明與原本無異中華民國111年6月16日
書記官林郁芳