裁判字號：最高行政法院106年裁字第1373號裁定
裁判日期：民國106年06月30日
裁判案由：眷舍
最高行政法院裁定
106年度裁字第1373號抗告人 葉安怡 訴訟代理人 涂惠民 律師上列抗告人因與相對人國防部軍事情報局間眷舍事件，對於中華民國105年9月22日臺北高等行政法院105年度訴字第627號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人配偶 莊宗漢 （民國104年4月24日死亡）領有相對人（改制前為國防部情報局，下同）所屬大陸研究所48年12月10日(48)無字號撥地令（下稱系爭撥地令），獲准撥地於新北市○○新村現址新北市○○區○○路○○○巷○○號自費興建眷舍（下稱系爭眷舍）。莊宗漢生前以系爭眷舍多次修繕後仍殘破不堪為由，申請自費重建，經相對人102年10月7日國報政戰字第1020005757號函復同意以修繕方式辦理。嗣相對人發現莊宗漢將原眷舍拆除，致原主體結構不復存在，已無回復可能，且新建鋼筋混凝土建物超出原本範圍，經於103年12月11日邀集莊宗漢辦理現勘確認無誤，爰依國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷業務處理要點）第8點第1款及第9點第1款第8目規定，以104年6月23日國報政戰字第1040003163號函（下稱104年6月23日函）註銷系爭撥地令及終止土地使用借貸關係。相對人於抗告人提起訴願後，重新審認發現莊宗漢已於104年4月24日死亡，遂改以相對人為受文者，另以104年8月28日國報政戰字第1040004555號函（下稱系爭函）註銷系爭撥地令及終止土地使用借貸關係。抗告人不服，提起訴願，遭訴願決定：「相對人系爭函關於註銷系爭撥地令處分部分訴願駁回；其餘部分訴願決定不受理。」續提行政訴訟，原審以系爭函包括註銷系爭撥地令及終止土地使用關係二部分，因系爭撥地令屬授益行政處分，故註銷該撥地令核屬公法爭議，另以判決駁回抗告人此部分之訴（此部分經抗告人提起上訴，由本院另以判決將原判決廢棄，移送臺灣臺北地方法院）；至於終止土地使用借貸關係，相對人以系爭眷舍使用違反相關眷舍管理法令，本於眷舍管理機關之權責，終止土地使用關係，非屬公法爭議，所涉私權法律關係之爭執，非屬公法爭議，應由民事法院審判，行政法院無受理訴訟權限，審酌系爭眷舍位於新北市○○區，爰以105年度訴字第627號裁定（下稱原裁定）將抗告人此部分之訴移送至有受理訴訟權限之臺灣臺北地方法院。
三、抗告意旨略謂：㈠系爭撥地令僅是書證，證明大陸研究所曾於48年12月間將系爭土地給與莊宗漢供建築房屋，並非行政處分。該撥地令係依據原審原證15之土地建屋使用辦法而發給，而該辦法則係源於中美政府協商美國解散第三勢力游擊部隊組織，由中華民國政府處理有意願來台之第三勢力軍人居住事宜，可見抗告人配偶莊宗漢獲地建屋，基於係中美政府協議及公法上行政契約，並非所謂撥地令之行政處分或土地使用借貸契約。原裁定未向總統府調閱蔣總統文物「總統（ 蔣中正 ）與美國大使（ 藍欽 ）會談美國大使報告韓境停戰後中共進入聯合國可能性及對太平洋公約主張及美國支援第三勢力等談話紀錄」及中央情報機關檔案資料有關報告接收第三勢力部隊部分，亦未向國防部調取大陸工作處、大陸研究所處理接收第三勢力 蔡文治 部隊人員來歸相關檔案資料，以查明所謂撥地建屋法律性質，有不備理由及應行調查之證據未予調查等違誤。本件既係給予特定身分者即莊宗漢等美軍第三勢力退役人員及其眷屬居住所需建屋基地給與，且土地徵收費用係由美國政府（中情局）匯撥經費支付，並使莊宗漢等美軍退役人員「享受地權」，顯與任職行政機關人員配地興建眷舍之私法上土地使用借貸關係不同。系爭撥地令乃相對人藉形式選擇自由，刻意假借私法形式，以規避公法義務與責任，有害於履行任務追求之目的與公益性，違反依法行政原則。原審未就上開事項調查，遽認系爭撥地令並於私法上具有使用借貸契約性質，原處分終止土地使用借貸關係非屬公法爭議，所涉私權法律關係之爭執，應由民事法院審判，有理由不備及應行調查之證據未予調查等違法。㈡原裁定未釐清48年12月10日撥地建屋是否屬公物（營造物）利用關係或公物給與關係？是否乃授益行政處分並進而成立行政契約？亦未釐清授益行政處分是否逕可發生公法上撥地建屋授益給付效力？是否根本無成立私法上土地使用借貸契約餘地？竟遽論該撥地令為授益行政處分，併於私法上具有使用借貸契約性質云云。原裁定確有理由不備，應行調查事項未予調查，及適用法規錯誤等違誤。㈢原處分關於註銷撥地令部分，原裁定稱係撤銷授益行政處分，惟原裁定又稱相對人得撤銷眷舍居住，二者顯有矛盾。又原裁定未依職權調查原處分未以相對人身分送達抗告人為違法，逕為移送民事法院之裁定，亦有違誤。㈣抗告人所占有坐落新北市○○區○○段70、71、72等地號土地，已於69年或81年變更登記管理機關為國防部政治作戰局，自應由國防部政治作戰局處理所謂撤銷撥地命令授益處分，而非由所謂眷舍管理機關之相對人處理。況原處分所謂終止使用借貸關係，實係撤銷授益處分之效力（即得請求收回土地），原裁定未依職權釐清土地管理機關非等同眷舍管理機關，未查明原處分應由土地管理機關國防部政治作戰局處理及原處分所為不利抗告人之處分，亦有違誤。㈤原裁定未斟酌抗告人所提相關證物，已足以證明抗告人配偶莊宗漢於43年春天隨同其他美軍第三勢力游擊隊退役人員從海外到臺灣，隨即任職相對人大陸研究所派遣至海外工作，直到48年始返臺定居並獲地建屋，獲地建屋原因非任職關係，而係美軍第三勢力退役人員身分因中美政府協商而安排給與住居土地，遽以莊宗漢戶籍登記速斷莊宗漢係因任職而獲地建屋，成立土地使用借貸關係，顯已違反證據法則、經驗法則，並有應行調查之證據未予調查等違法等語。並聲明：原裁定廢棄。原處分關於終止土地使用借貸關係部分暨該部分訴願決定均撤銷，或發回原審法院更為審理。
四、本院查：㈠按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政
訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第2條、第12條之2第2項分別定有明文。又國防部為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，於45年1月11日訂頒「國軍在台軍眷業務處理辦法」，對軍眷配給眷舍居住及有關眷舍管理已有初步規定。依51年12月31日修正之該辦法第102條：「凡未配眷舍，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，一律視為營產列管……。前項自費在營公地建築房舍，於不需要使用時應無條件交還各眷舍管理單位接管。」、86年1月20日修正發布「國軍軍眷業務處理辦法」（原名稱：國軍在台軍眷業務處理辦法；91年12月30日廢止）第29條第1項：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租、頂讓、或經營工商業，房地不准出賣及作租押處分，將來國軍營(眷)地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」及93年5月14日訂定發布之軍眷業務處理要點第5點：「……二、本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬國(公)有或奉准撥地自費興建者。」等規定，可知奉准撥地自費在營公地建築之房舍，亦為上開規定所稱眷舍。而軍人因任軍職獲配住軍方所管理之眷舍，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之私法關係，其進而註銷眷舍居住憑證，乃為私法作用，無廢止授益行政處分之問題，為本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議後所採取之統一見解。是軍人因任軍職而獲准撥用公有土地自費興建眷舍者，依本院前開決議意旨，該撥用關係亦當屬行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，為私法關係，並無授益行政處分之存在。
㈡經查，抗告人配偶莊宗漢領有系爭撥地令，獲准撥地（國有
地）於新北市○○新村現址新北市○○區○○路○○○巷○○號自費興建系爭眷舍，莊宗漢生前為相對人列管之新北市炎明新村原眷戶，其編階為上校（工作單位：第一處），居住憑證或公文書則為系爭撥地令等情，有新北市○○新村原眷戶名冊、國軍眷舍管理表、系爭撥地令、莊宗漢退伍令、抗告人戶籍資料及新北市○○區○○段○○號土地登記謄本在卷可稽。又系爭撥地令其名稱為「國防部情報局大陸研究所證明書」，內容載以「查本所公地第38號一塊計55坪……借予莊宗漢使用，該戶位置暫編門牌2號之38，特此證明。說明：
一、此證明為用戶借地建屋而發給。二、本所公地專為本所同仁經合法登記自貸建築眷宅之用。三、自建房屋落成後其房屋使用期限不加限制。四、該地權為本所所有概不得轉讓他人。」等語，亦有系爭撥地令附卷可考。準此，系爭撥地令實係相對人所屬大陸研究所出具之證明書，用以證明借地供莊宗漢自費建築眷宅之事實，並參以軍人因任軍職而獲配住眷舍或撥用公有土地自費興建眷舍，此配住或撥用關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，屬私法上使用借貸關係，非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在，已如前述，故相對人以莊宗漢逕自拆除原眷舍予以改建，違反規定且情節重大，依軍眷業務處理要點第8點第1款「眷舍有擅自增（改）建之情事者一律視為違章建築，由列管單位依法處理。」及第9點第1款第8目「眷舍收回工作：
一、有下列情形之一……由列管單位依權責及程度予以撤銷眷舍居住權，收回眷舍：……㈧違反其他有關規定情節重大。」之規定，以104年6月23日函通知抗告人註銷系爭撥地令及終止土地使用借貸關係，核係本於眷舍管理機關之權責，撤銷其居住權收回眷舍，乃終止配住眷舍或撥用土地之私法關係。原裁定認兩造間就終止土地使用借貸關係之爭執，屬私權法律關係之爭執，行政法院無受理訴訟權限，裁定移送有受理訴訟權限之臺灣臺北地方法院，尚無違誤。
㈢抗告人主張其配偶莊宗漢獲地建屋，係基於中美政府協議及
公法上行政契約，並因此享有地權，與因任職而配地興建眷舍之私法上土地使用借貸關係不同云云，暨就此所提相關證據資料，核與前述新北市○○新村原眷戶名冊、國軍眷舍管理表、系爭撥地令、莊宗漢退伍令、抗告人戶籍資料及土地登記謄本等證據資料所示不符，難認可採。抗告人指稱系爭撥地令乃相對人藉形式選擇自由，刻意假借私法形式，以規避公法義務與責任乙節，因乏所據，亦無可採。另抗告人主張相對人以系爭函終止使用借貸關係，實係撤銷授益處分，則屬其歧異之法律見解，洵不足採。至於原裁定認系爭撥地令之性質為授益行政處分，註銷該撥地令屬公法爭議，固有未洽，惟與裁定之結論並無影響，原裁定仍應維持。是抗告人主張本件應屬公法上爭議，原裁定認事用法違誤，自不足取。抗告意旨，指摘原裁定違法，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國106年6月30日
最高行政法院第一庭
審判長法官劉鑫楨
法官胡方新法官汪漢卿法官張國勳法官程怡怡以上正本證明與原本無異中華民國106年6月30日
書記官彭秀玲