臺北高等行政法院108年度訴字第912號判決

裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第912號判決

裁判日期：民國108年12月26日

裁判案由：都市計畫法

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第912號108年12月19日辯論終結原告 曾薪洧 被告臺北市政府都市發展局代表人 黃景茂 （局長）訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠 徐昀沅 （兼送達代收人）上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月24日府訴三字第1086102089號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有之臺北市○○區○○路OOO號O樓之O建築物（下稱系爭建築物），領有96使字第0148號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建築物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月8日北市都築字第10633135500號函（下稱106年5月8日函）通知改善、107年2月8日北市都築字第10730138900號函（下稱107年2月8日函）通知現場會勘、107年3月9日北市都築字第10732326500號函（下稱107年3月9日函）通知陳述意見。嗣被告審認原告並未提出系爭建築物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建築物違規作為住宅使用，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年11月28日北市都築字第10760415701號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
(一)被告依都市計畫法第79條第1項前段規定及裁處作業原則作為原處分裁處之依據，違反法律保留原則：都市計畫法、臺北市都市計畫施行自治條例、臺北市土地使用分區管制自治條例，均無禁止商業區或娛樂區之建築物作為住宅用之明文，且臺北市土地使用分區管制自治條例係肯認商業區得為住宅使用。復依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定可知，管制措施須於土地使用分區管制自治條例內明訂。然被告逕自發布都市計畫及裁處作業原則限制人民諸多自由及權利，違法違憲。被告援引之105年都市計畫性質係行政處分。
復原告使用系爭建築物，依臺北市土地使用分區管制自治條例第93、94條規定，亦得繼續使用。臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），欠缺具體明確之法律依據，被告不具作成原處分之事務處理權限。
(二)原處分違反信賴保護原則：原告購買系爭建築物時，從未被告知所在區域有不得作為住宅使用之特別限制。原告前之所以申請變更為住家用稅率，實係因稅捐處的法令宣導，非原告本即計畫要申請變更，足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。然臺北市政府竟一方面藉由稅捐處審定系爭建築物可合法申請住家用稅率，其他機關竟能於建商申請核照發照時通過審查，戶政事務所復認可原告可於系爭建築物設立戶籍，另一方面又藉由被告局處認定系爭建築物所在區域不得作為住宅使用為由，恣意開罰，無視其先前數次成為原告信賴基礎之行為，違反誠信原則及禁反言原則，對原告極不公平，為維護法之安定性及信賴保護原則，原處分當應予以撤銷。
(三)原處分違反法律不溯及既往原則：按司法院釋字第574號解釋理由書，如係新法生效前已終結之事實或法律關係，即無容任新法得溯及適用之餘地，縱使法律有溯及適用之特別規定者，亦須特別考量憲法法治國基本原則下，人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。原處分所據之法令依據為105年11月9日公告、裁處作業原則、104年4月29日公告等，皆屬「新法規範」，而原告購買系爭建築物申請變更為住家用稅率之事實，均係於「新法規範」制訂前早已終結者，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，當有違法治國原則之要求，依法應予撤銷。
(四)原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則、比例原則等：原告購屋時，未告知不得為住宅使用，向稅捐處申請依自用住宅稅率課稅，行政機關均無表示原告有違法情事。被告作成原處分前，並未審酌核照、發照之作業程序，如有依照法規要求確實做稽查，豈有可能不知情，況被告亦無視系爭建築物係經稅捐處同意變更為住家用稅率等情，無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以住宅違規使用等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。監察院針對此事之糾正已清楚表示臺北市政府迄今已逾20載遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯有違失。再者，一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段有「不得作住宅使用」之特別限制。原告縱有不合分區使用限制，被告應予原告改依妨礙目的較輕之使用或適當之補償。另原告欠缺行為之違法性認識，不具故意過失，也無期待可能性。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯略以：
(一)原處分依都市計畫法第79條第1項處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法：
1.依都市計畫法第4條、第15條第1項第4款、第21條第1項、第22條第1項第4款、第23條、第32條、第79條第1項前段、裁處作業原則第2點、第3點、第5點、臺北市政府104年4月29日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」觀之，臺北市政府已將其就都市計畫法第79條之相關權限移轉至被告，故被告有權作成原處分。
2.原告所有系爭建築物，其坐落土地為臺北市○○區○○段○○○○○號土地，依83年6月1日公告明定街廓編號A9區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用，其中附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A9區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用，而系爭建築物位於街廓編號A9區，故系爭建築物確實不得供住宅使用。又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年1月7日公告），明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」另105年11月9日公告維持92年1月7日關於系爭建築物所在A9街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」且系爭建築物坐落土地臺北市○○區○○段○○○○○號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）。」從而，系爭建築物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則之規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。
(二)原處分無違反信賴保護原則：按司法院釋字第525號解釋及最高行政法院106年度判字第427號判決，如欲主張信賴保護原則，須以行政機關表現在外具有法效性之行政行為作為信賴基礎，如行政程序法第119條、第120條及第126條所定授益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適用。被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。又被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告等人任何得將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎。至原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字眼，惟建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。再查，原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建築物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建築物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建築物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。另其繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率計費等語，惟如上所述，各該繳費基準之認定與系爭建築物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。至建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告等人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
(三)原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：依司法院釋字第574號解釋理由，系爭建築物所在商業區不得為住宅使用，係於83年6月1日公告及92年1月7日公告已規定，系爭建築物於96年6月15日登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。臺北市政府104年4月29日公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。系爭建築物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。
(四)原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：依裁處作業原則第5點規定，因原告所有之系爭建築物面積為36.40平方公尺，屬級距一，是被告以原處分處原告6萬元罰鍰，於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。又裁處作業原則係依主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。末查，如前所述，稅捐處核定系爭建築物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建築物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建築物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。
(五)原告主觀上有無故意或過失，抑或是否具有不法意識，亦均應以行政處分作成時之事實及法律為判斷基準為是：對於被告在對原告作成原處分前，曾發文原告系爭建築物作為住宅使用違反都市計畫法相關規定，嗣再通知現場勘查及陳述意見，皆於說明內提醒並告知原告該分區都市計畫書規定不准作住宅使用，則原告經被告合法通知後猶繼續將系爭建築物違法作為住宅使用情形迄今，原告實難謂無不法意識及有違法性認識錯誤。本件系爭建築物並非臺北市土地使用分區管制自治條例適用前即已存在之建築物，不適用該條例第93及94條規定。另西華富邦及潤泰京采與本件無關。並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
(一)本件應適用之法規及法理：
1.依憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項規定授權所制定的地方制度法第18條第6款第1目規定，關於直轄市都市計畫的擬定、審議及執行，屬於直轄市的自治事項。而都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府……。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。……」第23條規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依……第21條規定辦理。」第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。」第27條第1項本文規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。……」第85條前段規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；……」而臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法的實施，依該法第85條前段規定制定的臺北市都市計畫施行自治條例第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」且臺北市政府組織自治條例第2條第2項亦規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任下級機關辦理。」故臺北市政府104年4月29日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。說明：……以該局名義行之。」並未違反行政程序法第15條第1項所定「依法規授權」的要求。原告主張上述公告欠缺具體明確的法律依據，被告不具有作成原處分的事務權限等語，實不足採。
2.基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。所以，臺北市政府所擬定、發布的都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除了將臺北市的土地劃定為不同的使用區外，還可以視實際需要，再予劃分為不同的使用分區，分別予以不同程度的使用管制，而且臺北市政府所發布的管制命令，有上述都市計畫法規定的明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，且與法律保留原則並無違背。至於臺北市土地使用分區中商業區的使用，應以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，得於其所發布的都市計畫內限制該商業區內土地及建築物的使用類別，也就是說並不是所有商業區的建築物都可供作住宅使用，而應視都市計畫的內容而定。
3.又所謂行政法上的「狀態責任」，是以負責任的觀點，課予對「物的狀態」具有事實管領力的人排除危險、回復安全的義務，至於負有「狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定的意旨定之。前述都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用管制為中心所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。換句話說，臺北市都市計畫範圍內商業區的建築物所有權人、使用人或管理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除的義務。若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任的被告就可以依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成管制處分，限期令其停止為違法使用。
4.至於臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下：……第一階段，級距一，處6萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用。……」則是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規供作住宅使用的違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂定不同的裁罰數額及管制手段，並未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被告自得作為處分的依據。
(二)查系爭建築物坐落之土地，位於臺北市政府83年都市○○街廓編號A9範圍內，分區為商業區，使用類別係供一般商業使用，依該次細部計畫一併公告之土地及建築物使用組別容許表，僅容許醫療保健服務業、社區通訊設施、社區安全設施、公務機關、社教設施、文康設施、日常用品零售業等使用，並未容許供住宅使用（見原處卷二第11-20頁）；另依臺北市政府嗣後公告之105年都市計畫，系爭建築物坐落之土地仍屬商業區供一般商業使用，即供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，修訂計畫內容更載明不得供住宅使用（見原處分卷二第41-52頁）。而系爭建築物所在地上9層、地下2層之大樓，係經被告於96年5月3日核發96使字第0148號使用執照（見原處分卷二第67-68頁），是系爭建築物自建造完成得使用時起，依其坐落土地所在區域之都市計畫，即不得供作住宅使用，原告將系爭建築物作為住宅使用，與83年都市計畫及105年都市計畫對於系爭建築物坐落土地限定之用途相違，違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令。又被告曾以106年5月8日函通知原告：系爭建築物坐落之土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用，惟前經稅捐處現勘有供住宅使用事實，據以同意依住家稅率課徵房屋稅；倘現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建築物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，亦有該函及送達證書可稽（見原處分卷一第1-4頁）。是原告即知悉其將系爭建築物供作住宅用途，係屬違法，嗣因系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，被告乃對原告寄發107年2月8日函，通知原告將於107年3月5日派員至系爭建築物現場勘查，如系爭建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以認定非住宅使用（見原處分卷一第5-7頁該函暨送達證書），惟屆期未獲原告配合無法進入（見原處分卷一第9-11頁現場使用情形訪視表及照片），被告乃再以107年3月9日函，通知原告就系爭建築物涉及違反都市計畫法規定，請檢附具體事證並陳述意見（見原處分卷一第13-17頁該函及送達證書）。原告未舉出具體事證以供參酌，是被告依都市計畫法第79條第1項前段等規定，以原處分對其裁處最低罰鍰金額6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。參以原處分已經詳細記載原告違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等等，被告是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，依上述裁處作業原則的級距一裁處原告法定最低額的罰鍰6萬元，足徵原處分亦未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則及比例原則。
(三)次查，被告自89年辦理完成臺北市土地使用分區線上核發系統建置並續於90年起辦理該系統維護作業，提供民眾以網路線上方式申請及查詢臺北市土地使用分區資料，而臺北市都市計畫整合查詢系統，係於90年設置提供民眾線上查詢都市計畫書圖，經被告 陳明 在卷，並有臺北市土地使用分區線上核發系統建置規劃案及系統維護手冊在卷可資（見本院卷第173-174頁、原處分卷三第81-104頁），原告身為系爭建築物所有權人，當知系爭建築物所在區域有經發布都市計畫之可能，並負有應善加查證以確保自身對系爭建築物之使用行為合法之義務，對上開計畫所為使用限制之規定，當可預見，本難以自身輕率未查證即可諉為不知，且參酌原告自行提出系爭建築物建物所有權狀，其上已明載為用途為「商業用」（見本院卷第31頁），原告自可由前開資料而可疑系爭建築物是否存在相關使用限制之規定，進而予以查證確認，卻捨此不為，逕就系爭建築物持續作為住宅使用，堪認可預見其上開行為有違規可能，卻仍任令違規結果發生，應有間接故意。況遲至被告以上開106年5月8日函告知原告系爭建築物坐落之土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用有前開規定之適用時，原告更已明知系爭建築物不得供住宅使用，原告卻未停止而現仍為住宅使用，為其所自承（本院卷第160頁），亦堪認其係故意而持續為違規行為，被告自得依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁罰原告6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，原告辯稱無故意過失云云，並不足採。
(四)再者，臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，已如前述。因此，原告所有系爭建築物所在A9街廓不得供作住宅使用，是基於臺北市政府於上述都市計畫中所發布的使用分區管制命令，而不是依據臺北市土地使用分區管制自治條例（100年7月22日修正前名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」）第21條至第33條之2等規定而來。況且系爭建築物是於上述都市計畫使用分區管制命令發布之後的96年5月3日才興建完成（原處分卷二第9頁）。所以，原告主張從上述條例相關規定中找不到系爭建築物不得供作住宅使用的明文，且依同條例第94條第2款所定的過渡條款，其所有的系爭建築物得繼續使用至新建為止等語，顯有誤會。從而，在系爭建築物所在A9街廓不得供作住宅使用的使用分區管制命令變更之前，原告仍然有遵守的義務。至於臺北市政府僅就該特定地點為都市計畫個案變更，而未及於「大彎北段」全部區域，以及未依都市計畫法第26條定期通盤檢討變更，則屬於臺北市政府行使其計畫裁量權是否違法或不當的問題，並不影響在A9街廓使用分區管制變更前，原告仍負有遵守不得將系爭建築物供作住宅使用的義務。另原告主張被告長期放任建商於「大彎北段」商業區興建房屋，並以可供住宅使用的不實廣告銷售，也對違規供作住宅使用的情形，長期漠視未依法處置等情形，則屬被告執法怠惰的問題，無法作為阻卻原告違規使用行為之違法性及有責性的理由。又依建築法第73條規定：「（第1項）建築物非經領得使用執照，不准接水、接電及使用。……（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣(市)主管建築機關定之。（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」可知，建築法針對建築物應依使用執照所核定的「使用類組」使用而為規範，與上述都市計畫法第6條及第22條第1項第3款授權直轄市政府得於細部計畫書圖發布「土地『使用分區』管制命令」的情形，無論在規範依據、規範對象及規範目的等方面都顯不相同。所以，臺北市政府依建築法第73條第3項規定授權所訂定的「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」，雖然規定在一定條件下，得以免辦理變更建築物使用執照所核定「使用類組」的義務，但是因為建築物所在的「使用分區」管制命令，並不是來自於使用執照的核定，自然也就不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類別」的變更，就當然解消「使用分區」管制命令的效力，換句話說，在使用分區管制命令變更前，建築物的狀態責任人仍然負有遵守該使用分區管制命令的義務。更可以從內政部依前述建築法第73條第4項規定授權所訂定的「建築物使用類組及變更使用辦法」第3條規定：「建築物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，並應依建築物變更使用原則表如附表三辦理。」得到進一步的驗證及依據。從而，原告主張系爭建築物供作住宅使用，並未違法，或可改以其他較小侵害方式使用云云，也是基於對相關法令的誤解，實不足採。另臺北市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，已如前述。所以，臺北市政府所發布的83年都市計畫圖說、92年都市計畫案及105年都市計畫書，針對系爭建築物所在A9街廓的使用分區管制命令，明定該街廓的土地及建築物不得供作住宅使用，有上述都市計畫法規定的明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，且與法律保留原則並無違背。原告主張上述管制命令及據以作成的原處分違反法律保留原則等語，亦不足採。又都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項授權直轄市政府得限制使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，且未限制直轄市政府訂定「土地使用分區管制」應以法規命令為之，何況細部計畫的內涵，原本就包括同法第26條的「通盤檢討變更計畫」及第27條的「個別變更計畫」（司法院釋字第742號解釋參照），所以直轄市政府無論是在都市計畫的「通盤檢討變更」或「個別變更」所發布的使用分區管制命令，都屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，才符合該規定的規範目的及內涵。原告復主張上開105年都市計畫中「限制不得作住宅使用」之管制，性質上為行政處分云云，亦無可採。
(五)按關於信賴保護原則之適用，須符合：1.信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。2.信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」。3.信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張其購買系爭建築物時，建商廣告、推案資料中，皆以住宅使用向原告推銷一節，該等行為既非行政機關所為，自不得作為信賴基礎。又稅捐機關核定系爭建築物按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，充其量僅得證明系爭建築物經稅捐機關審認係供住宅使用，至系爭建築物作為住宅用途是否合法、有無違反都市計畫法規，並非稅捐機關有權認定，亦非該課稅處分之效力範圍，是原告謂系爭建築物經稅捐機關核准按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，已使其對於系爭建築物可合法供作住宅使用產生信賴云云，亦非可採。另土地及建築改良物之所有權與他項權利登記制度，旨在確保不動產物權內容之明確性，促進私經濟交易安全，地政機關並無義務在土地及建物登記資料上，將非屬其權責範圍之不動產所在區域都市計畫法令等行政規制管理內容，併予記載，都市計畫法對建築物使用之管制如何，本應由權利人或法律上利害關係人自行查詢都市計畫法令，與建築物所在區域之都市計畫，遑論原告自行提出之系爭建築物建物所有權狀，其上已明載用途為「商業用」（見本院卷第31頁）。則原告再以系爭建築物所有權狀未記載「不得作為住宅使用」為由，主張其因而對系爭建築物得作住宅使用產生信賴云云，仍難採憑。再者，系爭建築物所在大樓之使用執照，載明其坐落基地之使用分區為商業區，系爭建築物位於地上8層，該樓層之用途為一般事務所（見原處分卷二第67-68頁），並無任何有關系爭建築物得作住宅使用之記載，故亦不得作為原告信賴系爭建築物可供作住宅用途之信賴基礎。此外，被告亦無任何表現於外之行政行為，足使原告信賴系爭建築物得作住宅使用，且其係因查得原告向稅捐處申報系爭建築物作住家使用，經核定按住家用稅率課徵房屋稅，嗣通知原告將前往系爭建築物現場會勘，惟未獲原告配合，復通知原告提出系爭建築物未作住宅使用之事證供核及陳述意見，原告未舉出具體事證以供參酌，乃綜合上述事證，認定系爭建築物違規作為住宅使用，因而作成原處分，要無原告所指違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則，及行政程序法第7條、第9條、第36條、第43條等規定之情事。
(六)原告復主張原處分違反法律不溯及既往原則云云。惟按司法院釋字第620號解釋理由，係對於新法規範之法律關係跨越新、舊法施行時期之情形，應如何適用法律，予以闡釋，即當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果；除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍的義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第620號解釋理由參照）。查系爭建築物坐落基地，自83年都市計畫即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年都市計畫亦無變更，然原告購買後作住宅使用迄今，且經被告以106年5月8日函通知後，原告即知悉系爭建築物坐落土地，依都市計畫係不准作住宅使用後，迄未改善，業如前述；則被告經臺北市政府以104年4月29日公告，將該府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任其行使後，於107年11月28日作成原處分，依89年1月26日即已修正之都市計畫法第79條第1項規定，對原告違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令之行為裁處罰鍰，所適用之法律，於原告將系爭建築物作住宅使用時，早已生效施行，並無所謂新法規範之法律關係跨越新、舊法施行時期之情形，被告亦非將新訂生效之法規，適用於法規生效前已發生事件，從而自無違反法律不溯及既往原則情事。至臺北市政府於106年10月5日公布、自同年月20日起施行之裁處作業原則，係該府為協助被告就違反都市計畫法第79條第1項規定案件行使裁量權，所訂定性質屬裁量基準之行政規則，並非被告裁處原告罰鍰之法律依據，被告參據該裁處作業原則，對原告裁處都市計畫法第79條第1項所定罰鍰6萬元，亦無違反法律不溯及既往原則可言。而系爭建築物則是於96年6月6日才完成所有權第一次登記，原告則是於96年6月15日才登記為系爭建築物的所有權人（原處分卷二第9頁），所以自始就應該受到系爭建築物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」的限制。至於臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則，則是主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被告於裁處時得予適用，亦如前述。從而，被告依據並未修正的都市計畫法相關規定與前已公告的使用分區管制法令及裁處作業原則，作為裁處原告之後將系爭建築物供作住宅使用違規行為的依據，並未違反法規不溯及既往原則。至於臺北市政府104年4月29日公告，是將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被告行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性的法律不溯及既往原則無關。
(七)原告另主張被告違反行政程序法依法行政與行政行為明確性原則一節。查被告前以106年5月8日函通知原告：系爭建築物坐落之土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用，請原告改正系爭建築物違法使用情形，且於改正後申請按非住家使用重新核定房屋稅率等情，核屬行政指導，其內容明白，意義並非難以理解，且與都市計畫法相關規定亦無違背，參以原處分已詳細記載原告違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等，是原告此部分主張，亦非有據。
(八)原告再主張依行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰」云云。然按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由是以：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，也就是學說上所稱的「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究竟是違反哪一法規規定有所認知。所以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。查原告於購買系爭建築物時，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，而且被告已經先後以106年5月8日函、107年2月8日函及107年3月9日函通知原告系爭建築物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但是原告至今仍繼續將系爭建築物供作住宅使用等情，均如前述。顯見原告自始至終都明知系爭建築物不得供作住宅使用，卻仍執意買受並作為自用住宅使用迄今，其對於將系爭建築物供作住宅使用的「違法性」，確實是知之甚明。所以，原告根本不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，當然也就不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。
(九)另依監察院調查意見，被告行政責任上固有可議之處，然此違法狀態之持續顯非法治國家應有之常態，因都市計畫為促進都市發展與國家進步的重要機制，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力，且都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，此為都市計畫法第26條第1項所明定。因此關於系爭建築物及其土地之使用管制，83年都市計畫早已明訂係商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用等語明確，迄今無任何變動，並無何違反明確性原則之疑慮，又都市計畫除依循通盤檢討之機制，依據都市發展情況，並參考人民建議作必要之變更外，一經核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受都市計畫規範之限制，此乃都市計畫得以達成計畫目的之重要基礎，尚非可容許原告泛稱被告怠於執行職務，以求豁免其上開違規行為之處罰，否則都市計畫法制將蕩然無存，遑論計畫目的之達成，應認原告主張被告久未進行都市計畫通盤檢討部分，仍無法為其有利之認定。
五、綜上所述，被告審認原告將系爭建築物作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布之命令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。至原告請求向臺北市政府函調105年修訂計畫之擬定、審議討論及層報核定所有文件資料，以釐清該計畫有無違反法律保留原則，惟105年修訂計畫並無違反法律保留原則，業經本院審認如上，核無調查之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年12月26日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官蕭忠仁
法官吳坤芳法官羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年12月26日
書記官陳又慈