裁判字號：最高行政法院104年判字第204號判決
裁判日期：民國104年04月23日
裁判案由：申請閱覽卷宗
最高行政法院判決
104年度判字第204號上訴人 鄭幸美 訴訟代理人 徐朝琴 律師被上訴人臺南市政府代表人 賴清德 被上訴人臺南市政府工務局代表人 吳宗榮 上列當事人間申請閱覽卷宗事件，上訴人對於中華民國103年6月26日高雄高等行政法院102年度訴字第112號判決，就不利於其部分提起上訴，本院判決如下：
主文原判決除確定部分外廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由
一、上訴人於民國101年9月14日填具「臺南市政府及所屬機關檔案應用申請書」（下稱系爭申請書）三份，分別向被上訴人臺南市政府、臺南市政府工務局（下稱工務局）及裁撤前之臺南市政府工務局公共工程處（下稱裁撤前公共工程處）就如申請書所示序號檔案申請應用。被上訴人臺南市政府101年10月11日府工公新二字第1010862799號函（下稱被上訴人臺南市政府函）及工務局101年10月11日以南市工公新二字第1010862802號函（下稱被上訴人工務局函）均復以申請案業依權責分工交裁撤前公共工程處辦理等語。裁撤前公共工程處則以101年10月11日南工處新二字第1010843661號函（下稱裁撤前公共工程處函）復略以：申請書所示檔案申請序號1、2、6（檔號100/040299/2/2/15部分)、8、11之申請案件內容含機關內部行政程序欄位資料部分經遮掩處理後提供；檔案申請序號3、4、5、6（上訴人記載檔號100/040299/1/60/22部分）、7、9、10、12、13暫無法提供使用等語。上訴人對上開三函文均表不服，提起訴願，被上訴人臺南市政府函部分，經內政部102年1月23日台內訴字第1010400964號訴願決定不受理；被上訴人工務局函部分，經臺南市政府以102年1月22日府法濟字第1020059933號訴願決定不受理；裁撤前公共工程處函部分，經臺南市政府以102年1月22日府法濟字第1020059933號訴願決定駁回。上訴人均表不服，遂提起本件行政訴訟。訴訟繫屬中，上訴人又以被上訴人臺南市政府、工務局應作為而不作為，分別向內政部、臺南市政府提起訴願，內政部102年8月27日台內訴字第1020273173號訴願決定及臺南市政府102年6月26日府法濟字第1020546485號訴願決定均不受理，上訴人乃於訴訟中併就此求為救濟。期間，裁撤前公共工程處於102年5月30日經裁撤，其相關業務由被上訴人工務局承受。原審受理後判決主文如下：「被上訴人臺南市政府工務局（承受臺南市政府工務局公共工程處）應依上訴人101年9月14日之申請，就檔案序號1中第5頁至第10頁；檔案序號5除機關內部行政程序欄位資料外，應作成准予上訴人閱覽、抄錄、攝影與複製之行政處分並交付複製品予上訴人閱覽、抄錄、攝影與複製。就檔案序號6之『說明會通知名冊』、7、9、11之『會議紀錄、簽到、錄音、錄影資料』、12、13部分，應依本院見解作成適法之處分。上訴人其餘之訴駁回。」上訴人就原判決不利部分不服，提起上訴（至於原判決有利於上訴人部分，因被上訴人未上訴，已告確定。另「原判決不利部分」之內涵則詳如下述）。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人所申請應用之檔案或屬政府採購法應公開或保存文件，或屬於檔案法規定應保管及提供應用之文件檔案，且係政府資訊公開法應主動公開之資訊，本應由被上訴人臺南市政府等機關保管併公開之，上訴人對渠等申請檔案應用，卻遭被上訴人臺南市政府、工務局以交辦裁撤前公共工程處為由駁回，原有未合。至於裁撤前公共工程處雖准許部分檔案之應用，但有不足，理由如下：1.上訴人申請檔案檔號即使有錯誤，但既為政府應主動公開之資訊，且由上訴人申請書檔案名稱及內容要旨即可推知其正確檔號，裁撤前公共工程處即非得以「非依照管理程序歸檔管理」為由，拒絕提供資訊。2.政府資訊公開法第18條第1項第3款前段，於檔案確已結案歸檔作成決定並完成行政程序，即無適用之餘地。況且上訴人申請檔案應用屬對公益有必要，合於上開法條款但書「但對公益有必要者，得公開或提供之。
」之規定，不得任意以內部擬稿為由，遮掩擬稿內容而提供檔案複製品。3.基於政府資訊最大公開的原則下，拒絕提供必須依法為之，限制公開或不予提供之例外事由，應從嚴解釋。上訴人申請閱覽、抄錄、複製、攝影檔案原本，並請求給付檔案原本，於法有據。被上訴人臺南市政府、工務局及裁撤前公共工程處竟未能全部照准，上訴人為此提起本件課予義務訴訟及一般給付訴訟。㈡聲明求為以下判決：1.先位聲明：⑴訴願決定（內政部102年1月23日台內訴字第1010400964號訴願、臺南市政府102年1月22日府法濟字第1020059933號訴願決定、內政部102年8月27日台內訴字第1020273173號訴願決定、臺南市政府102年6月26日府法濟字第1020546485號訴願決定，以下合稱系爭訴願決定）均撤銷。⑵裁撤前公共工程處函、被上訴人工務局函、被上訴人臺南市政府函關於否准系爭申請書部分均撤銷，均應於法定期限內作成准予提供如系爭申請書所示序號1至13全部檔案原件內容，供上訴人閱覽、抄錄、攝影與複製之行政處分，並交付原件。
2.備位聲明：除將先位聲明中求判命裁撤前公共工程處、被上訴人臺南市政府、工務局作成「准予提供如系爭申請書所示序號1至13全部檔案原件內容，供上訴人閱覽、抄錄、攝影與複製之行政處分，並交付原件」替換為「作成適法之處分」外，其餘請求與先位聲明相同。
三、被上訴人臺南市政府及工務局則均以：㈠被上訴人臺南市政府及工務局就上訴人系爭申請之回復，無非告知上訴人申請案之分辦情形，並非對上訴人之申請有所准駁，並非行政處分。㈡政府資訊公開法乃為普通法，機關檔案亦為政府資訊之一環，有關檔案申請應用應優先適用檔案法。上訴人係依檔案法注意事項規定，填具系爭申請書申請閱覽、抄錄、複製系爭檔案，自應適用檔案法之規定。故而，人民申請之資料及其附件，機關如未依檔案法所定程序歸檔管理之檔案，或未持有保管之檔案，即無法提供人民申請閱覽、抄錄或複製檔案。裁撤前公共工程處已就系爭申請所屬該機關保管之檔案，除內容含機關內部行政程序欄位經遮掩外，均准許閱覽、複製﹝即申請書序號1、2、6（檔號100/040299/2/2/15部分)、8、11部分﹞；至於申請書序號3、4、5、6（檔號100/040299/1/60/22部分）、7、9、10、12及13均查無該檔號，自應予以駁回。㈢裁撤前公共工程處對涉及機關作成意思決定前之內部擬稿資料予以遮掩後提供，合於政府資訊公開法第18條第1項第3款前段及第2項規定。上訴人雖泛稱，系爭檔案內容涉及人民陳情及請願等重大公益，然未敘明被上訴人作成意思決定前內部擬稿資料之公開，與公益有何關聯，尚難認合於同法第18條第1項第3款但書規定，而應予提供等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠對上訴人臺南市政府及工務局提起課予義務訴訟部分，乃對非屬渠等權責事項為請求，並非依法申請案件，其訴不合法。㈡對裁撤前公共工程處提起課予義務訴訟部分（此部分由被上訴人工務局承受訴訟）：⑴上訴人申請檔案序號2、6（除上訴人申請之名冊外）、8及11應用部分：依政府資訊公開法第18條所示「分離原則」，裁撤前公共工程處就上開檔案內部單位內部擬稿、相關會議記錄或其他準備作業等資訊予以遮蔽後給予閱覽，並無不合。至於此部分是否有合於政府資訊公開法第18條第1項第3款但書因公益而有公開必要之規定，乃行政機關所得享有之判斷餘地，本件並無相關事證可認裁撤前公共工程處拒絕提供內部擬稿等資料，有何違法判斷情事。
另徵諸上訴人系爭申請檔案利用目的，係為提出於臺灣臺南地方法院檢察署供參酌，則依上訴人使用目的，以複製品為已足，無提供原件鑑別比對之必要。從而，裁撤前公共工程處就上開檔案為內部擬稿遮掩後提供複製品，尚無違誤。至於上訴人就序號6檔案為2檔號之申請，正確檔號為100/040299/2/2/15，而非100/040299/1/60/22檔號，此經原審法院調取檔案6原卷核閱屬實，是裁撤前公共工程處就檔案序號6核准檔號100/040299/2/2/15部分，否准檔號100/040299/1/60/22部分，尚無違誤，併此指明。⑵上訴人申請檔案序號1應用部分：檔案序號1原卷計11頁，有檔案原卷可憑，而依檔案應用簽收單所載，上訴人僅收受8頁，經比對原卷與上訴人所領受之資料，實因裁撤前公共工程處交付時，將檔案序號1原卷第5頁至第10頁複製時重疊覆蓋，致部分內容未全部給閱。故裁撤前公共工程處未依上訴人之申請而為給閱，上訴人起訴爭執頁數不符，洵非無據。又檔案序號1第5頁至第10頁並無「機關內部行政程序欄位資料」，準此，被上訴人工務局應就此部分作成准予上訴人閱覽、抄錄、攝影與複製之行政處分及交付複製品。⑶關於上訴人申請檔案序號5應用部分：裁撤前公共工程處就此部分，未依檔案法施行細則第19條命上訴人補正，逕以「查無所填檔號檔案」為由駁回申請，自非合法。惟檔案序號5之檔案內容載有「機關內部行政程序欄位資料」，仍應遮掩後，由被上訴人工務局（承受公共工程處）提供複製品供上訴人檔案利用。⑷關於上訴人申請檔案序號3、4、10應用部分：此部分檔案核與裁撤前公共工程處給予上訴人閱覽之序號2、1、8者相同，上訴人就此部分仍起訴為請求，已無訴訟實益，應予駁回。⑸關於上訴人申請檔案序號7、9、12、13及申請檔案序號6「檔案名稱及申請內容欄」內所載「說明會通知名冊」及檔案序號11「檔案名稱及申請內容欄」所載之「會議紀錄、簽到、錄音、錄影資料」應用部分：上開資料雖未編有歸檔檔號，但確實存在，雖不符檔案法應給予利用之檔案，但上訴人申請書已符政府資訊公開法第10條第1項之各款規定應載事項，裁撤前公共工程處就此部分尚非得逕以尚未歸檔為由駁回上訴人之申請。而此部分是否應依政府資訊公開法公開，是屬裁撤前公共工程處（由被上訴人工務局承受業務）之第一次處分權範疇，法院不得自行代為認定。是此部分尚未達全部有理由程度，應依行政訴訟法第200條第4款規定，命被上訴人工務局（承受公共工程處）依判決之法律見解作成適法決定，逾此部分之請求，不應准許，應予駁回。㈢綜上，上訴人主張關於被上訴人臺南市政府、工務局課予義務訴訟部分，為不合法，應予駁回。上訴人聲明求命裁撤前公共工程處（由被上訴人工務局承受訴訟）為特定內容處分及交付檔案原本部分，就檔案序號1中第5頁至第10頁及檔案序號5除機關內部行政程序欄位資料外，為有理由，應由被上訴人工務局（承受公共工程處）依上訴人101年9月14日之申請，就檔案序號1中第5頁至第10頁；檔案序號5除機關內部行政程序欄位資料外，作成准予上訴人閱覽、抄錄、攝影與複製之行政處分並交付複製品予上訴人閱覽、抄錄、攝影與複製。
而關於檔案序號6之「說明會通知名冊」、檔案7、9及檔案11之「會議紀錄、簽到、錄音、錄影資料」、檔案12、13部分，尚未達全部有理由程度，被上訴人工務局（承受公共工程處）應依法院見解作成適法之處分。至上訴人其餘之主張尚無可採，是逾越上開部分，均無理由，應予駁回。
五、上訴意旨略以：㈠裁撤前公共工程處未經法定續行訴訟之機關法定代表人合法承受訴訟，原審逕以業經承受訴訟而續行程序，其判決當然違背法令。㈡政府機關對於「申請時」所持有或保管之政府資訊，除有規定豁免公開之情形外，均應依申請而提供，與機關組織規程所訂之權責無關。原判決以被上訴人臺南市政府及工務局非屬上訴人申請檔案利用之權責機關，逕就此部分訴訟以訴不合法駁回，顯屬判決適用法規不當。㈢人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，即應優先適用檔案法之規定處理，機關作成意思決定後，內部單位之擬稿或其他準備的作業檔案資料，當然不適用政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之豁免公開。本件就經歸檔之檔案申請公開，原無上開條款適用之餘地。原判決逕援引為之遮掩機關內部擬稿內容之依據，即有適用法規不當之違法。㈣原審逕認被上訴人已檢送上訴人所申請之檔案全部過院參辦，與卷證資料不符，而有判決不備理由之違法；為此聲明求為廢棄原判決不利於上訴人部分。
六、本院按：㈠本件上訴人分別對被上訴人臺南市政府、工務局及裁撤前公
共工程處等3機關就如申請書所示序號檔案申請應用，均未獲全部滿足而循序為訴願及提起訴訟。原審為部分准駁之判決，有利於上訴人部分雖因被上訴人未上訴而告確定，惟為釐清法律關係，仍依上訴人對上開3機關之聲明為序，而為原判決不利於上訴人部分是否違背法令之論述。
㈡關於上訴人對被上訴人臺南市政府及工務局請求部分：
1.上訴人對被上訴人臺南市政府、工務局就如申請書所示序號檔案申請應用，未經被上訴人提供，而依行政訴訟法第5條提起課予義務訴訟，求命被上訴人作成准予提供如系爭申請書所示序號1至13全部檔案原件內容，供上訴人閱覽、抄錄、攝影與複製之行政處分；併依同法第8條提起一般給付訴訟，求命被上訴人交付上開檔案原件，此經原判決載明在卷。茲應究明者在於，本件上訴人提起課予義務訴訟其程序上依據有二，分別為行政訴訟法第5條第1項之怠為處分之訴，及同條第2項之拒絕處分之訴，其訴訟標的分別係上訴人起訴時所為被上訴人拒絕其申請之處分為違法並損害其權利之主張（同法第5條第2項部分），以及其後追加之被上訴人怠為依其申請而為處分為違法並損害其權利之主張（同法第5條第1項部分），至於上訴人聲明請求撤銷系爭被上訴人臺南市政府及工務局函及其前置程序，則係課予義務訴訟中，為達到獲得上訴人所申請處分之訴訟目的，必須先排除否准處分之當然結果，兩者無法分割，也無獨立割裂為准駁之可能；非得因上訴人此等撤銷某處分（或訴願決定）之聲明，而誤認訴訟類型為「撤銷訴訟」與「課予義務訴訟」客觀合併，仍應認係單一課予義務訴訟聲明。是以，上訴人於訴訟繫屬中以申請未獲被上訴人臺南市政府、工務局適法處分，而提起訴願經被上訴人上級機關決定駁回後，於本件訴訟中追加「撤銷上開訴願決定」之聲明，其主張乃為被上訴人怠為依其申請而為處分為違法並損害其權利之主張，其實係依行政訴訟法第5條第1項追加提起怠為處分之課予義務訴訟，只是其目的聲明與其起訴所聲明者全然相同，未再重複而予引用，並非追加撤銷「訴願決定」之訴，合先敘明。
2.被上訴人臺南市政府及工務局聲明部分，原判決以上訴人所提起之課予義務訴訟，乃對非屬渠等權責事項為請求，要非依法申請案件，其訴不合法為由，而駁回該部分聲明。然則：
⑴行政訴訟法第5條所示課予義務訴訟，不論係第1項之怠
為處分訴訟，或第2項之拒為處分訴訟，均以「依法申請案件」未獲滿足為要件；而此之所謂「依法申請」雖係指「依法請求行政機關作為之權利」，但如何判斷原告是否具該權利，以原告形式上為法令依據之釋明為原則，至於實體上是否滿足該申請權要件，則屬訴有無理由之問題，與原告是否曾「依法申請未獲滿足」之訴訟要件判斷無涉。本件上訴人起訴請求被上訴人臺南市政府及工務局作成特定內容之行政處分，業經循檔案法等規定，向該等機關申請而未獲滿足，可認其提起課予義務訴訟業已具備「依法申請」之要件。至於上訴人臺南市政府及工務局是否有其權責應作成該等處分，則屬實體上訴有無理由之問題，並非用以判斷程序上是否欠缺「依法申請」此要件之標準。原判決以被上訴人臺南市政府及工務局於上訴人申請時並無作成該等處分之權責為由，而指上訴人此部分課予義務訴訟之提起為起訴要件不備，有適用法規不當之違背法令。
⑵又，原判決就上訴人對被上訴人臺南市政府及工務局所
提一般給付訴訟部分（即交付檔案原本之事實行為），並未就勝敗於程序上或實體上指駁，容有漏未判決之疑慮，併予指明。
㈢關於上訴人對裁撤前公共工程處請求部分：
1.程序部分：⑴按「法人因合併而消滅者，訴訟程序在因合併而設立或
合併後存續之法人承受其訴訟以前當然停止。」「第168條……之規定、於有訴訟代理人時不適用之。」「訴訟程序當然停止後，依法所定之承受訴訟之人，於得為承受時，應即為承受之聲明。」「民事訴訟法第168條至第171條、第173條……之規定，於本節準用之。」分別為民事訴訟法第169條第1項、第173條前段、行政訴訟法第181條第1項及第186條所規定。國家機關因裁撤或改組而不存在者，其性質與法人因合併而消滅者相類，故其訴訟程序可類推適用民事訴訟法第169條第1項規定，在承受其業務之機關承受其訴訟以前，依行政訴訟法第182條第1項規定，其訴訟程序當然停止，惟有訴訟代理人時，得不停止。次按，「能獨立以法律行為負義務者，有訴訟能力，法人、中央及地方機關、非法人之團體、應由代表人或管理人為訴訟行為。」「當事人、法定代理人、代表人、管理人或訴訟代理人應於書狀內簽名或蓋章；……」行政訴訟法第27條第1項、第58條前段亦有明文。是機關經裁撤而不存在者，應由承受其業務之機關承受訴訟，而此承受，除須由應承受機關以書面為之外，其書面並應由代表人蓋章，否則難認為合法承受訴訟（本院90年11月份庭長法官聯席會議暨法官會議決議參照）。惟未合法承受訴訟之機關原有訴訟代理人時，揆諸前揭法文，其訴訟程序無庸停止。
⑵本件裁撤前公共工程處業於102年5月30日經被上訴人臺
南市政府公告廢止處務組織規程而遭裁撤，其相關業務應由被上訴人工務局承受乙節，為原審所認定。被上訴人工務局雖具狀聲明承受訴訟，然其書狀上未經代表人蓋私章或簽名，此附原審法院卷二第56頁可稽，核諸前揭法文即說明，難認此部分訴訟經被上訴人工務局合法承受。惟裁撤前公共工程處既委任有訴訟代理人，仍得為訴訟程序之進行。上訴人執詞主張原審未命停止訴訟而判決，乃為違背法令云云，並無可採。而被上訴人工務局就上開承受書狀之瑕疵，亦於104年4月13日補正法定代表人印文，經由原審轉呈本院，亦併敘明。
⑶又，上訴人起訴時，裁撤前公共工程處尚未裁撤，是上
訴人以之為對造而為起訴，原屬無誤；惟訴訟中該機關既經裁撤，即屬無當事人能力，非得為訴訟當事人，法院應依職權對此為闡明，俾利上訴人就其聲明為必要之變動；如經闡明而仍以裁撤前公共工程處為對造，即應以訴不合法而駁回。原審漏未就上訴人此部分聲明為必要闡明，以致上訴人於公共工程處裁撤後，仍以「公共工程處」為當事人請求其作成特定內容之行政處分及事實行為，而原判決則逕以被上訴人工務局為當事人而判決，亦滋生原判決是否已就上訴人以「公共工程處」為當事人該部分請求為判決之疑義。
2.實體部分：⑴政府資訊公開於現代民主國家中，不僅「重要」，且係
「必要」；蓋唯有透過資訊公開所造就之對話、溝通，才有共治共享可能，才能成就效率、效能，方合於當代民主與人權意涵之治理。是以，早在82年10月即經立法委員提出「政府資訊公開法」草案，惟未獲通過，88年初制定行政程序法時，雖納入資訊公開，仍僅架設架構性規範，而將細節委諸嗣後立法，該法第44條第3項規定︰「有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布後二年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。」行政院與考試院乃於90年會同訂定「行政資訊公開辦法」，試行資訊公開，然迄94年12月6日始三讀通過現行之政府資訊公開法，對資訊自由有全面性之規定，是應認政府資訊公開法乃「政府資訊公開」之基本法，亦即，僅於其他法律有關資訊公開之規定較政府資訊公開法更公開時，始得排除政府資訊公開法之適用。故而，雖政府資訊公開法第2條規定︰「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」但本於前述政府資訊公開法具有政府資訊公開基本法之性質，且依「新法優於舊法」的原則，政府資訊公開法第2條應解為︰「政府資訊之公開，依本法之規定。但『制定在後』之其他法律另有規定者，從其規定。」以確保資訊公開原則。又，以現行法制而言，上開條文所謂「其他資訊公開有關法律」，首推88年12月15日公布施行之「檔案法」，第17條至第22條對「國家檔案」（即具有永久保存價值，而移歸檔中央主管機關管理之檔案）、「機關檔案」（指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件）之申請閱覽亦有規定，其中第18條有關限制檔案使用之規定，與政府資訊公開法第18條關於豁免公開事由之規定，乃有競合，適用之際，依前述「公開優先」「新法優先」之原則，應盡可能符合政府資訊公開法以「公開為原則，不公開為例外」之立法取向，而非以檔案法為特別法，優先適用於政府資訊公開法。從而，人民申請政府資訊公開時，即使申請書僅記載係以檔案法為其依據，政府機關亦有必要依政府資訊公開法規定而為審酌，據以為准駁之規範。
⑵政府資訊以公開為原則。然公開究非唯一、至高之價值
，遇有更優越之公共利益或私人利益時，仍須適度退讓，職是，政府資訊公開法第18條就此為9款「豁免公開」事由規定，其第1項帽頭則為︰「政府資訊屬於下列各款情形之一者，『應』限制公開或不予提供」，以文義望之，似乎採取「強制豁免」，亦即，資訊如有上述9款事由之一，受理機關「應」不為公開，而非「裁量豁免」，「得」不為公開。然則，為免課予公務員過重的責任，並為盡量實現資訊公開之原則，上開法文應解釋為「得不公開」，機關恆應為利益衡量，以決定是否公開所請資訊（參酌檔案法第18條，亦規定檔案有該條各款所列情形者，各機關「得」拒絕前條之申請，而非「應」拒絕申請）。亦即，機關僅於合理預期公開將會損害豁免規定所保護之利益時，方得限制公開，且政府資訊公開法第18條第1項若干款（第3、6、7、9款）設有但書規定者（但對公益有必要者，或對保護人民生命、身體、健康有必要者、或經當事人同意者），並有再於具體個案中衡量「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」二項法益之輕重，且有實證可認後者較前者更值得保護時，方得不公開。此外，政府因申請而提供資訊之方式繁多，得按政府資訊所在媒介物之形態，給予重製或複製品、閱覽、抄錄、攝影（政府資訊公開法第13條第1項參照），或令其使用原件（檔案法施行細則第17條第3項參照），或者於單一文件中遮蔽部分而公開其他（學說上所謂分離原則），其方式之選擇同涉及「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」之權衡。
機關就上開裁量，應為無瑕疵之裁量，不得恣意為之。
從而，人民對機關就其持有資訊是否豁免公開以及如何公開此等裁量處分之作成，通常僅有無瑕疵裁量請求權，然在裁量縮減為零時，人民對之即有作成特定行為之請求權。
⑶原審就檔案序號1、2、5、6（檔號100/040299/2/2/15
部分)、8、11之申請案件，採取分離原則，以內容屬於政府資訊公開法第18條第1項第3款前段事由者，而得豁免公開，餘者應予公開，而分就上訴人之申請為准駁，固非無見。但以本案上開檔案中內部行政程序欄位資料部分是否該當於上開法文條款事由而得豁免公開，乃為行政機關所享有之「判斷餘地」，則非無違誤：
①政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，意在使公
務員暢所欲言、無所瞻顧，俾政府決策之周密，因此，政府意見形成之內部資訊，得豁免公開。是其立法目的在於保護公務員「思辯過程」，是依本項豁免之資訊必須是「作成決定前之意見溝通或文件」，且即使為此類文件，苟公開對於公益乃屬必要者，亦應公開。行政機關就申請公開之文件中所謂「行政程序欄位資料」是否屬於政府作成決定前之思辯過程文件之認定，其公開是否於公益有必要，乃至於公開之方法，原應依具體個案為事實認定，並衡量「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」二項法益之輕重，以為決策。而行政機關對此法益輕重之衡量是否合法，法院本應應職權調查證據而為基礎事實認定外，並應判斷其衡量及決定是否有瑕疵。
②觀諸原審卷內資料，原審雖調閱上開檔案原本附卷，
然檔案內所謂「行政程序欄位資料」莫不彌封，其內容為何，是否載有公務員思辯過程而不應公開，均未見查證，是其基礎事實已然欠缺，又如何審查該等機關裁量「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」二項法益之結論是否合法？原判決以尊重判斷餘地為由，逕認同裁撤前公共工程處之決定，其實係未依職權調查事實，致判斷其裁量有無瑕疵之基礎欠缺，乃有不適用行政訴訟法第125條第1項之判決違背法令。
⑷原判決就檔案序號7、9、12、13、6「說明會通知名冊」
部分、11「會議記錄、簽到、錄音、錄影資料」應用部分，以上開資料未經歸檔管理，非屬「檔案」，雖非得依檔案法請求利用，但既屬政府資訊，裁撤前公共工程處即不得逕以檔案法為由駁回上訴人申請等論述，核屬無誤。然原判決另以上開資訊應否依政府資訊公開法公開，則屬於裁撤前公共工程處之「第一次處分權範疇」，法院不得代為認定為由，而依行政訴訟法第200條第4款作成命依其法律見解作成適法決定，逾此部分予以駁回之判決，則尚有不足：
①按「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分
或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……三、原告之訴有理由，且案件事證明確者，應判命行政機關作成原告所申請內容之行政處分。
四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」行政訴訟法第200條第3款、第4款分別定有明文。本件上訴人求命裁撤前公共工程處對上開檔案為特定內容處分之聲明，即係請求法院依行政訴訟法第200條第3款為判決，法院以同法第200條第4款為判決，其請求即未屬獲滿足。上訴人就其不利部分上訴，阻卻判決確定效力範圍，及於原審依該款所為判決主文之全部。
②我國行政訴訟採取職權調查原則（行政訴訟法第125條
第1項參照），事實審法院有促使案件成熟，依職權查明為裁判基礎之事實關係，使之可達為實體裁判程度之義務，以作成實體裁判，確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。在課予義務訴訟，即使行政機關有未盡其職權調查義務之情事，事實審法院亦不能以此為由，單純撤銷否准處分，不查明申請人之請求權要件事實是否存在，而責令行政機關查明。行政訴訟法第200條第4款規定，在上述事實審法院有促使案件成熟義務之理解下，所謂之「案件事證尚未臻明確」，以涉及判斷餘地或裁量之事項者；或從機關功能最適觀點，由行政機關為事實調查或認定，較諸由行政法院為事實調查或認定始為可能或適宜，例如涉及高度專業性或複雜性事實情形者而言。
③本件上訴人申請上開檔案利用，裁撤前公共工程處本
應循政府資訊公開法、檔案法等相關法規為審查基準，始能作成准許與否之認定，業如前述；上訴人申請未獲滿足而請求法院救濟，核其申請之基礎事實尚不涉及高度專業性或複雜性，法院自亦應就上訴人申請是否該當於資訊公開要件而為整體審查，自行調查事實認定之，並無因裁撤前公共工程處怠為或漏未依政府資訊公開法調查事實，而逕發回機關重查之餘地。原判決未盡促使案件成熟之職權調查義務，即有不適用行政訴訟法第125條第1項規定之違背法令情事。再者，原判決以尊重行政機關對於政府資訊公開法之第一次裁量權為由，而發回裁撤前公共工程處另為處分，則無異於認定該機關就上訴人申請並未准駁，或者，認定上訴人根本並未循政府資訊公開法申請資訊公開；是若如此，則該部分屬未經申請、處分及訴願，逕為訴訟之案件，乃為訴不合法，並無以實體上理由部分准駁之餘地，原判決就此亦有理由矛盾之違法。④惟應注意者在於，上開檔案媒介物有部分為錄音、錄
影資料，若有涉及第三人個人資訊者，亦應考量個人資訊保護法相關規定，就相關事實查明以適用之，併予指明。
⑸末按，檔案管理作業，包括點收、立案、編目、保管、檢
調、清理、安全維護等等（檔案法第7條各款參照），並應依檔案中央主管機關規定之分類系統及編目規則，分編檔案、編制目錄（檔案法第8條第1項參照），茲以確保檔案所顯示資訊之正確性、體系性、完整性及可利用性。本件上訴人所申請應用之檔案，雖經原審命被上訴人工務局提出原本供參，惟尚乏相關檔案目錄資料可勾稽其所提出檔案之完整性，原審僅以被上訴人工務局之主張即認檔案之提出已完整，於論理法則未盡相符，亦有認定事實不憑證據之違法。
㈣綜上所述，原判決除確定部分外既有如上所述之違法，並其
違法又與判決結論有影響，故上訴論旨，指摘原判決除確定部分外違背法令，求予廢棄，即有理由。惟因本件未確定部分之事證有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決除確定部分外廢棄，發回原審更為適法之裁判。又上訴人於裁撤前公共工程處裁撤後，仍以「公共工程處」為當事人而為聲明，涉有所訴對象，欠缺當事人能力之疑義，原審更為審理時，自應就此為適當完足之闡明，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國104年4月23日
最高行政法院第四庭
審判長法官侯東昇
法官江幸垠法官沈應南法官闕銘富法官楊得君以上正本證明與原本無異中華民國104年4月23日
書記官吳玫瑩