裁判字號：最高行政法院109年年上字第77號判決
裁判日期：民國111年10月06日
裁判案由：公立學校教職員退休資遣撫卹條例
最高行政法院判決109年度年上字第77號上訴人 林信均 （被選定人）訴訟代理人 林昇格 律師
李志成 律師被上訴人教育部代表人 潘文忠 訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師 邱馨嫻 律師上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國109年3月26日臺北高等行政法院108年度年訴字第106號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、爭訟概要：上訴人即被選定人與附表所示選定人均係經被上訴人依民國108年4月24日公布廢止前之學校教職員退休條例（下或稱舊法）核定於107年6月30日前退休生效，並支領月退休金或兼領1/2之一次退休金與1/2之月退休金之公立學校退休教職員。被上訴人嗣依106年8月9日公布、107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例(下或稱新法）第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項等規定，重新審定計算上訴人及附表所示之選定人107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後之每月退休所得，並分別以如臺北高等行政法院（下稱原審）108年度年訴字第106號判決（下稱原判決）附表二原處分書日期文號欄所示函文及所附同號已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（下合稱原處分）通知上訴人及附表所示之選定人。上訴人及附表所示選定人均不服，分別經如原判決附表二所示訴願或復審決定書（下合稱訴願或復審決定）予以駁回。選定人乃選定上訴人為被選定人（上訴人及附表所示之選定人，下合稱上訴人）循序提起行政訴訟，並聲明：⒈訴願或復審決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人應給付上訴人退休所得之差額，並自107年7月1日起至清償日止，按臺灣銀行1年期定期儲蓄存款牌告利率計算之利息。經原審以原判決駁回其訴後，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均引用。
三、原判決駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠揆諸憲法第78條、司法院釋字第185號解釋，個案審理應適用
之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據。
㈡司法院業據立法委員聲請釋憲，於進行言詞辯論後，作成釋
字第783號解釋（下稱釋字第783號解釋）：「新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」並於解釋理由說明其理由。準此，新法相關規定既經釋字第783號解釋宣告合憲，復揆諸該解釋理由書說明，自應認原處分無違反憲法所定服公立學校教職員職務之制度性保障、財產權保障暨法律不溯及既往、信賴保護及比例原則。
㈢至行政訴訟法第8條第2項規定係由法院以處分撤銷為前提，
就給付請求一併為判決。原處分既未違法，上訴人無權請求原規定之退休所得及利息，是渠等請求被上訴人給付如訴之聲明第2項所示金額，顯屬無據，應予駁回。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法俱無違誤。茲再補充論述理由如下：
㈠按「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉
法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」已據釋字第783號解釋在案（見解釋文第1項至第3項所載）。揆其解釋理由闡述如次：
1.關於政府依法定比率按月繳稱之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65％計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與由個人薪給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給政府提撥之費用本息及其發給要件
，立法機關有一定立法形成空間。至於政府於退撫基金未達法定最低收益，或退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交補助款項本息之財源，與政府就退撫舊制退撫給與
(例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間。（見理由書第61段）
2.新法第8條第1項所載「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與
；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。新法未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥缴費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。從而，上開規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公立學校教職員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。（見理由書第63至66段）
3.退撫給與則為公立學校教職員因服教職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與薪給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之薪給無關，亦難謂其屬遞延工資。新法第8條第2項關於提高共同撥繳費用之基準規定，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，雖會增加現職人員之負擔，然其係於新法施行後，始對未來發生效力，並未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無法律溯及適用之情形，亦無侵害受規範對象工作權之問題。退撫基金係退撫新制（自85年2月1日起施行）退休所得之財源，退休公立學校教職員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。立法者依法定程序將撥繳費用之基準由原8％至12％，提高為12％至18％，除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由考試院會同行政院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率後，逐步調至上限之18％。再與105年第6次精算報告之基金收支平衡之最適提撥費率41.18％相較，新法採取漸進手段，調高撥繳費用之基準至18％，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯。無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。（見理由書第69至77段）
4.最低保障金額之設定，係採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額
，作為退休所得最低保障金額。使因新法之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背。退休所得之計算基準有二：服務年資及依薪級與薪點計算之本薪。此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。原退休所得低於最低保障金額者，或因其服務年資較短，或因其在職時之本薪較低所致，而非因新法所造成。該法第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休公立學校教職員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。
（見理由書第80至81段）
5.新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利或增加法律上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規定。此種情形，係將新法規定適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規定之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休
金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關
係尚未終結。此由：⑴退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；⑵退休人員經審定後之月退休金，於新法施行前，應隨現職人員調薪而更動，於新法施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定，皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是
對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規定施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規定之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。（見理由書第85至87段）
6.信賴保護原則所追求的法秩序安定，以及現代國家面對社
會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新、舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⑶處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；⑷降低政府因補貼優存利息之財務負擔；⑸因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存續、維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背等意旨。(見理由書第93段及第115至116段）
7.由是觀之，司法院受理上開新法第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項、第2項等規定，是否違背憲法保障人民生存權、財產權及工作權之意旨，或牴觸法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等疑義之釋憲聲請案件後
，經審究憲政原理，並盱衡目前我國退休金儲備狀況已呈現入不敷出之疲態，現行退休金制度之相關法規範確實存在諸多欠缺合理性之處，若不予改革將損及目前在職人員將來退休之權益，為避免退休金制度運作失靈，並建構完善的社會保險與安全體系，以維護世代正義，業已明確表示立法機關為實現分配正義，避免世代對立，導致社會動盪不安，制定新法就源自政府預算之有關退撫給與事項
予以規範，有立法形成自由，不牴觸信賴保護原則、比例原則，無違反憲法保障人民財產權、服公職權、生存權之意旨，無涉工作權之保障。且新法對於非屬一次性之退撫給與，因其法律關係之構成要件事實尚未完全具體實現，迄新法施行後始合致之要件事實，自應適用新法計算其退撫給與，無涉法律不溯及既往原則。
㈡經核上訴人均係於107年6月30日前經核准退休之公立學校教
職員，並適用舊法審定退休給與在案。嗣經被上訴人適用公立學校教職員退休資遣撫卹條例第36條、第37及第39條第1項等規定，重新審定計算上訴人各自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後之每月退休所得，分別作成如原判決附表二所示原處分，並已對上訴人為通知等情，為原判決所確認之事實，核與卷附原處分所載內容相符，無違反證據法則，自得為本院判決之基礎。
㈢上訴意旨雖主張：原判決援引釋字第783號解釋意旨認定新法
制定並未溯及既往剝奪上訴人之退休給付，顯與司法院釋字第717號解釋意旨相矛盾。釋字第783號解釋不論程序抑或實質之認定皆存有諸多問題未予釐清，將退休給付定位為單純財產權，並以層級化財產權保障理論作為剝奪上訴人退休給付之論述依據，亦非可採。共同提撥儲金制下之退撫基金顯無瀕臨破產之情事，縱有，該情形亦係政府決策失誤及管理不善所致，不可歸責於上訴人，政府刪減上訴人之退休給與顯係將政府自身決策失誤轉嫁由上訴人承擔，實欠公允；況我國政府財政良好，且軍公教之退撫支出僅占政府歲出7％左右，對其負擔尚屬輕微，是政府以「財政困難」為由刪減已退休人員之退撫給與，亦屬無稽。年金改革降低退休所得替代率之修法與比例原則有違，年金改革並未針對年金制度做出全面改革，僅針對軍公教片面實施「減法改革」，降低年金給付，實違背經驗法則、社會習慣法則及違反平等原則、比例原則。原判決對上訴人於原審指摘釋字第783號解釋之不當置若罔聞，亦有不備理由之違背法令等語。惟：
⒈按「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」
「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」「憲法之解釋，，由司法院為之。」分別為憲法第78條、第79條第2項、第171條第2項、第173條所明定。足見關於法律牴觸憲法之爭議，專屬司法院解釋之權限。再參照司法院釋字第185號解釋意旨，法律經司法院解釋未牴觸憲法，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。法官依據憲法第80條規定，須超出黨派以外，依據法律獨立審判，並應受司法院解釋拘束，不得拒絕適用業據司法院解釋合憲之法律。且法律甫經司法院解釋在案，如原來法規範之秩序與社會價值未明顯變遷，殊無反覆聲請司法院重行認定與判斷，再作成變更或補充解釋之必要。
⒉是以，上開新法相關條文規定既經司法院解釋未牴觸憲法
在案，被上訴人據以作成原處分按上訴人退休總年資及退休等級，重新計算其等自107年7月1日以後之每月退休所得，自為法所許。原判決對於上訴人於原審主張被上訴人作成原處分所適用之新法相關條文規定係屬違憲，原處分因此構成違法乙節，援引釋字第783號解釋予以論駁，於法並無不合，並無上訴人所指判決不備理由之違背法令情形。
五、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法令之情事，與司法院解釋亦無牴觸。上訴意旨仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國111年10月6日
最高行政法院第四庭
審判長法官陳國成
法官王碧芳法官簡慧娟法官蔡如琪法官蔡紹良以上正本證明與原本無異中華民國111年10月6日
書記官張玉純