裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第357號判決
裁判日期：民國91年03月26日
裁判案由：水污染防治法
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第三五七號
原告中國力霸股份有限公司南京東路分公司代表人甲○○訴訟代理人戊○○被告台北市政府環境保護局代表人 沈世宏 （局長）訴訟代理人丁○○
丙○○乙○○右當事人間因水污染防治法事件，原告不服台北市政府中華民國八十九年十二月一日府訴字第八九○六三九四四○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：㈠被告所屬衛生稽查大隊稽查人員於民國（以下同）八十八年九月六日十時四十分
，在原告所經營力霸大飯店放流口採取水樣，經送被告技術室檢驗結果，「大腸菌類」項目為0000000ＣＦＵ＼一○○毫升，未符合放流水標準（000000ＣＦＵ＼一○○毫升），違反水污染防治法第七條規定，乃依同法第三十八條規定，以八十八年九月二十八日Ａ○○○七七四號違反水污染防治法案件通知書予以告發，並以八十八年九月二十八日水字第Ｑ○○一六六五號處分書處以原告新台幣（以下同）六萬元罰鍰（原告已於八十八年十月六日繳款結案）。
㈡嗣被告以八十八年九月三十日北市環二字第八八二三八○二七○○號函，限原告
於八十八年十一月十一日前改善完成，並檢具符合放流水標準之證明文件等報請查驗，屆期未報請查驗或已報請查驗經被告進行查驗認未改善完成者，均視為未完成改善，將執行按日連續處罰。
㈢原告雖於期限屆滿前之八十八年十一月十日報請查驗，惟被告於八十八年十一月
十六日派員查驗結果，所採水樣之「大腸菌類」項目檢驗值為四一○○○○ＣＦＵ＼一○○毫升，仍未符合放流水標準，遂認定未改善完成，而依水污染防治法第三十八條及第五十四條規定，自查驗日起（八十八年十一月十六日）至原告第二次報請查驗日（八十八年十一月二十五日，該次已經被告複驗合格）止執行按日連續處罰，以八十八年十一月三十日北市環二字第八八二四五八三八○○號函檢送違反水污染防治法案件通知書共十件，各處以原告六萬元罰鍰（十件共計六十萬元）。原告不服，於八十八年十二月三十日提起訴願，經台北市政府以八十九年五月十日府訴字第八九○一五九六六○○號訴願決定︰「關於附表編號二至十部分原處分撤銷，由原處分機關另為處分；其餘訴願駁回。」㈣嗣經被告重核後就本案遭撤銷案件（九件）以附表所載處分書，重為處分仍維持
原處分每件各處以原告六萬元（九件合計五十四萬元）罰鍰，原告對此部分仍未甘服，於八十九年六月二十二日再次向台北市政府提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、本案爭點：被告執行按日連續罰，是否須證明處罰當日確有違法事實存在，始得作為裁罰之依據。
㈠原告主張之理由：
⒈環境保護及共同維護居住生活空間不受污染及破壞，已是普世之價值。環境保
護之標準由立法及行政機關訂立後，即應由科學及合乎國際標準之檢測方法，驗證污染源之處理結果是否合乎法定標準。因環保法規係保障生活品質之屏衛，而非迫害民生之殺手。而環保問題是高科技的問題，所有程序必踐行嚴格、準確的方法，方能毋枉毋縱。
⒉環境檢測依水污染防治法第二十二條第二項、空氣污染防治法第二十二條第二
項，行政院環境保護署（以下簡稱環保署）檢驗所組織條例第二條之規定可委由民間代檢驗業業者檢驗，而代檢驗業者應經主管機關審查合格。其公正性及準確性應符國家標準。而原告所送檢之代檢業者為精準環境股份有限公司（下稱精準公司），其已經主管機關審查合格，其檢驗結果應具有法定之公信力。
原告委精準公司於被告八十八年十一月十六日複驗採水時，即將被告所採水樣之半轉委託精準公司檢驗。而檢驗結果大腸菌數量為五一○○ＣＦＵ＼一○○毫升，同年十一月十九日再委精準公司採水檢驗，結果大腸桿菌數為三一○○ＣＦＵ＼一○○毫升。二次採水檢驗均驗出原告放流水中之大腸桿菌數量遠低於國家標準值三○○○○○ＣＦＵ＼一○○毫升，足證原告改善放流水處理設備之成效。
⒊惟八十八年十一月十六日被告所採水樣送驗，卻發生不同之結果，其驗出之大
腸桿菌數達六○○○○○ＣＦＵ＼一○○毫升，是標準值的二倍，也是精準公司就同一批水檢測結果的一百二十倍。值得注意的是除大腸桿菌數外，其餘檢測項目如懸浮固體，生化需氧量等數值均符合國家放流水標準，亦即受檢者為同一批水體怠無疑義，而大腸桿菌之差異，即為檢驗者未踐行標準程序所致。
⒋依環保署八十八年四月二十八日（八八）環署檢字第二五九四八號函：水中大
腸桿菌檢測方法第六部份：「採樣保存」所示：㈠採水容器需無菌。㈡水樣運送及保存之溫度應維持在攝氏○─五度之間。㈢採樣後二十四小時內應完成檢測。㈣水樣量不得少於一○○毫升。精準公司為專業檢測公司，其採水運送保存及檢驗符標準程序，而被告則因設備老舊或不足，而未確實以該標準全程實行。尤以其運送及保存過程中未能保持檢體溫度於攝氏○─五度。而檢體水溫一但高於五度，水中大腸桿菌即開始繁殖，可能數小時內，菌數即可增加數百倍。且依前環保署函第九部份：「品質管制」第一項：「微生物採樣人員及檢測人員應具備微生物基本訓練及知識」，檢測人員依被告訴願答辯所稱具有微生物訓練國家檢定合格，殆無疑義。唯被告之採水人員是否具備微生物之基本訓練及知識，應請被告一併舉證。
⒌被告採水過程，運送工具之水樣保溫設施、載具及檢體化驗時間均應有詳細文
書與相片記載，請調閱被告所掌之文書、裝水樣容器及載具車輛及水樣保存保溫記載相片，即可明事實之真相。至被告於訴願程序中辯稱八十八年十一月十六日原告委精準公司檢測之水樣係由原告自行送驗，而非精準公司派員採水乙節，誠不我欺，然原告委待檢驗者檢驗結果，僅供對照與參考，而不因我之非即為彼之是，亦即縱原告之檢測結果有問題，亦非表示被告之檢測結果沒有問題，當然也與檢測人員是否為環保署訓練有素之專家無關，重要的是專家有否確實實踐標準之作業程序。故環保問題是高科技的問題，也是科學的問題，無所謂見仁見智，亦無可能有同一程序同一標準，而有不同結果之可能。若檢驗被告作業程序有否踐行標準作業規範，即可斷明熟知檢測結果為真正。
⒍況原告為改善流放生活污水，確已投入全部心力，依原告之作業流程為觀光飯
店生活污水處理之標準方法，處理流程依序為除油、儲存、調節（水質平均化）、生物處理（ＳＢＲ法，即自動回分式活性污泥處理）、中繼槽（沈澱）、投入氯碇消毒、流放。經此標準作業流程，即能將生活污水之污染值降至標準值以下。況原告生活污水處理設備之處理能量為每日二五○噸，而現今每日污水產生量均不超過二二○噸，故仍游刃有餘，原告對環保之用心可見一般，請賜判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈法令依據：
⑴水污染防治法第二條第七款規定：「本法專用名詞定義如左：．．．七、事
業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。」第七條第一項規定：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」第三十八條規定：
「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。．．．」⑵同法施行細則第六十四條規定：「本法第三十八條．．．所稱按日連續處罰
，其起算日依左列規定：二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，經主管機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未完成改善者，自改善期限屆滿之翌日起算；主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」第六十五條規定：「事業或污水下水道系統於本法第三十八條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。．．．其經主管機關查驗符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，停止按日連續處罰。」⑶八十六年十二月二十四日環署水字第七八八○四號令修正發布放流水標準第
三條規定：「自民國八十七年一月一日起施行之放流水標準，其水質項目及限值如下表：中央主管機關指定之事業廢水─觀光旅館（飯店）─大腸菌類：三○○○，單位：個＼毫升」⑷環保署八十六年十二月二十七日環署水字第八○四六七號公告水污染防治法
第二條第七款事業之分類、定義及其他中央主管機關指定之事業：「公告事項．．．五、其他中央主管機關指定之事業及其定義如左．．．觀光旅館（飯店）：接待觀光旅客住宿及提供服務且取得交通部核發之『觀光旅館業營業執照』之事業」⑸環保署八十七年六月二日環署水字第○○二七五○六號函釋：「．．．二、
．．．有關按日連續處罰依同法施行細則第六十四、六十五條規定辦理。三、重申現行水污染防治法所為之按日連續處罰屬『行政執行罰』性質，係處分其未完成改善，故不扣除期間例假日等停止生產日之處分。．．．」⒉查本案係被告所屬衛生稽查大隊稽查人員於事實欄所述時、地對原告排放之廢
水採取水樣送請檢驗，查得原告排放之廢水其中「大腸菌類」項目不符法定標準後，即以八十八年九月三十日北市環二字第八八二三八○二七○○號函告知原告，應於八十八年十一月十一日前改善完成，且需檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，惟若經被告於改善期限屆滿後進行查驗，認未完成改善者，自查驗日起執行按日連續處罰。嗣原告於八十八年十一月十日函送改善合格證明文件，並經被告於八十八年十一月十六日前往查驗，所採取水樣之「大腸菌類」該項仍未符合放流水管制標準，依首揭法條函釋規定，應視為未完成改善，被告乃依法自查驗日起（八十八年十一月十六日）執行按日連續處罰，至原告第二次函送符合放流水標準之證明文件報請查驗（八十八年十一月二十五日）之翌日起暫停開具處分書，並無違誤。
⒊次查被告所屬衛生稽查大隊稽查人員於八十八年十一月十六日會同原告職員蔡
國才前往原告放流口進行查驗工作，於十三時五十五分至十四時三十分採樣完成（檢驗「大腸菌類」之水樣係以無菌瓶盛裝），填寫「水污染稽查紀錄」交由 蔡國才 簽名確認後，隨即將水樣放入採水車之冷藏庫以４℃冷藏，並於當日（規定送驗時間為二十四小時內）送交被告技術室，技術室於收到水樣當天即進行水質化驗、培養工作；其有關採樣過程及檢測方法均以環保署公告之方法為依據，檢驗室之品管品保過程亦確實遵照環保署環境檢驗所之規定，舉凡儀器之校正、查核樣品、空白樣品之製作等程序，均為嚴格管制系統及儀器誤差（本件依品保品管規定進行之空白樣品測試顯示該次實驗無異常狀態），而被告技術室於八十七年一月向中華民國實驗室認證體系（ＣＮＬＡ）提出實驗室認證申請，經半年現場實地操作評鑑，於同年六月底通過實驗室認證審查，大腸菌類檢測方法為其中一項認證項目，且檢驗人員定期接受環保署環檢所之盲樣測試結果，評定績效優良，其檢驗能力備受肯定，另被告所屬稽查大隊除由各中隊自行利用勤教時間或就特殊情形集中說明外，亦參加其他單位所舉辦之相關講習，如八十八年四月二日及八十八年四月六日「河川水監測教育訓練」、八十八年六月二十二日「台北市水污染列管廠商之診斷輔導報告」、八十八年八月二十四日「事業廢（污）水處理設施污泥處理查核訓練」、八十八年九月十三日舉行之「廢（污）水處理設施污泥查核計畫環保人員撰寫及示範說明會」、八十八年九月十六日「事業污泥處理設施操作自行紀錄講習」。被告稽查及檢驗人員之資格、公平性及檢測之儀器、採樣化驗過程實毋庸置疑。
⒋末查依被告執勤人員說明，本案採樣當日係由被告稽查人員分次裝瓶，原告之
水樣與被告水樣係不同次之採水瓢水樣，非如其所言水樣來自被告採水瓢中剩餘之水樣（此有被告第二科簽覆單附卷供參），又依環保署七十七年十一月十九日環署空字第二三○五六號函釋：「取締告發公害污染，為地方主管機關行政職權．．．惟如委請檢測機構逕行前往檢測，所得檢測結果，則不得作為處罰依據」，即因民營環境檢驗測定機構檢測數據僅為原告水質穩定度之參考，不具法律效力，無法以該數據為處罰或撤銷之依據，故縱原告與被告採取同一水瓢之水樣送驗，檢驗測定機構檢測之數據亦無法為本件撤銷之依據。又原告雖質疑被告採樣檢驗過程，惟依採樣保存、送驗、檢驗之各項紀錄觀之，其過程尚難認定有瑕疵，原告所訴，純屬臆測，無法採憑。本案違規事實洵足認定，從而，被告依首揭法條規定，對原告予以執行按日連續處罰，並無不合，原處分請予維持，判決如被告答辯之聲明等語。
理由
一、查本件原處分係以原告從事飯店業，排放廢水曾經被告於八十八年九月六日十時四十分派員前往稽查採樣，檢驗結果：「大腸菌類」項目為「六○○○○○ＣＦＵ＼一○○毫升」，未符放流水標準「三○○○○○ＣＦＵ＼一○○毫升」，被告乃據以裁處六萬元罰鍰，並以八十八年九月三十日北市環二字第八八二三八○二七○○號函通知原告，限期於八十八年十一月十一日前完成改善，同時說明應於期限屆滿前檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，屆期未報請查驗或已報請經被告進行查驗認未改善完成者，均視為未完成改善，將自期限屆滿之翌日起按日連續處罰。原告雖於期限前之八十八年十一月十日檢具符合放流水標準證明文件報請查驗，惟經被告於八十八年十一月十六日派員查驗結果：所採水樣之「大腸菌類」項目檢驗值為「四一○○○○ＣＦＵ＼一○○毫升」，未符放流水標準「三○○○○○ＣＦＵ所定限值，遂認定原告未完成改善，而依水污染防治法第三十八條及第五十四條之規定，自八十八年十一月十六日查驗日起，至原告八十八年十一月二十五日第二次報請查驗日（該次已經被告複驗合格）止，執行按日連續處罰，以八十八年十一月三十日北市環二字第八八二四五八三八○○號函檢送違反水污染防治法案件通知書共十件，各處原告六萬元罰鍰（十件共計六十萬元）。
二、按行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不能僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數次（數日）違法事實之基礎。次按「事業．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業．．．排放廢（污）水，違反第七條第一項．．．規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；．．．。」為水污染防治法第七條第一項及第三十八條所明定。又「本法第三十八條，．．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、．．．二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，．．．主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」「事業於本法第三十八條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。」「經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰．．．。」為同法施行細則第六十四條第二款、第六十五條第一項、第二項所明定。上開規定，所稱「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」，係以受處分人未完成改善為按日連續處罰之前提要件。受處分人除有水污染防治法第五十四條所定，未依同法第三十八條所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善，主管機關即得據以按日連續處罰之情形外，受處分人於改善期限屆滿前，已檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，而經主管機關檢驗結果仍未符合放流水標準者，主管機關仍應逐日採樣檢驗，倘未符合標準即按日連續處罰，至完成改善之日為止。至上述水污染防治法施行細則第六十四條第二款為按日連續處罰之起算日規定；第六十五條第一項、第二項，係暫停開具處分書、繼續按日連續處罰及停止按日連續處罰之規定，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰（最高行政法院九十年度判字第一二五號、同年度判字第二四四八號判決參照）。經查原告於八十八年九月六日經被告所屬衛生稽查大隊稽查人員在其經營之飯店放流口採取水樣，經送被告技術室檢驗結果「大腸菌類」項目未符合放流水標準，依水污染防治法第七條及第三十八條之規定處以罰鍰六萬元，並限原告於八十八年十一月十一日前改善完成，原告於八十八年十一月十日檢具符合放流水標準之證明文件報請被告派員查驗，被告於八十八年十一月十六日派員查驗結果「大腸菌類」項目仍未符合放流水標準，依法固應執行按日連續處罰。然上述法條既明定為按「日」，自須證明處罰當日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎。被告以八十八年十一月十六日採樣檢驗未符合放流水標準之事實，迨八十八年十一月二十五日再派員採樣檢測報告，符合放流水標準，即據以推定原告自八十八年十一月十六日起至同月二十五日止均未符合放流水標準，除其中八十八年十一月十六日之處罰確有憑據外，其餘九日所認定之事實，顯有未憑證據之違法。尤以八十八年十一月二十五日第二次報請查驗日，既經被告派員複查採樣，檢驗結果認定符合放流水標準，被告仍認定原告是日有違反水污染防治法之行為，予以處罰，更有違反事證之違法。
三、綜上所述，本件關於違反水污染防治法案件自八十八年十一月十七日起至同月二十五日止如事實欄所載之處分書所處罰鍰部分，既有上述之違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告主張雖未及此，惟原處分及訴願決定既有違法，自應依職權予以撤銷，以維法制。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年三月二十六日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官鄭小康
法官黃秋鴻法官林金本右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年三月二十八日
書記官簡信滇